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四  美國的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展與本質(zhì)

就廣義的產(chǎn)業(yè)政策而言，美國的產(chǎn)業(yè)政策分為政府補(bǔ)貼、貿(mào)易政策、政府采購、風(fēng)險(xiǎn)投資、國資救市、稅收政策、金融準(zhǔn)入、出口支持、支持制造業(yè)、支持中小企業(yè)等十個(gè)領(lǐng)域。  州一級政府對本州產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有相應(yīng)各種規(guī)劃。由于產(chǎn)業(yè)政策是政府用“有形的手”去影響市場發(fā)展，因此在以個(gè)人主義和自由市場為傳統(tǒng)的美國，產(chǎn)業(yè)政策一直是一種文化禁忌。  然而，美國卻又是產(chǎn)業(yè)政策的鼻祖。

圖片來源：視覺中國

（一）美國產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展階段

美國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，它們分別是進(jìn)攻性產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期、防御性產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期和被動(dòng)競爭型產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期。

第一階段：進(jìn)攻性產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期（18世紀(jì)末至20世紀(jì)70年代末）。這是美國的整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從形成到追趕歐洲，直至到達(dá)頂峰的時(shí)期。美國在獨(dú)立戰(zhàn)爭之后發(fā)生了關(guān)于國家發(fā)展的大辯論，這一辯論有兩個(gè)層次：一是建立聯(lián)邦體制還是邦聯(lián)體制，二是美國應(yīng)該成為工業(yè)國還是農(nóng)業(yè)國。結(jié)果，聯(lián)邦黨人在這兩個(gè)層次的辯論中都取得了勝利。1791年，亞歷山大?漢密爾頓（Alexander Hamilton）的《制造業(yè)報(bào)告》（The Report on Manufactures）是美國確定以制造業(yè)大國為發(fā)展目標(biāo)的標(biāo)志性文件，也是其產(chǎn)業(yè)政策的綱領(lǐng)性文件。漢密爾頓將強(qiáng)大的聯(lián)邦政府和有效的產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來，基本奠定了美國之后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架，至今依然對美國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著重要影響 。

《制造業(yè)報(bào)告》以追趕英國為目標(biāo)，提出建立糧食、礦產(chǎn)、能源、紡織、玻璃、圖書和軍工七大產(chǎn)業(yè)部門。第二次美英戰(zhàn)爭后，美國聯(lián)邦政府從對內(nèi)扶持和對外保護(hù)兩個(gè)方面出發(fā)制定了更加全面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在一系列中長期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)下，聯(lián)邦政府對內(nèi)加速推進(jìn)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融體系，利用高薪吸引歐洲手工藝者，通過饋贈土地建立全國高等教育體系。  對外則利用高關(guān)稅保護(hù)幼稚工業(yè)。美國的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上是一個(gè)綜合的產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易和技術(shù)政策。

這種“對幼稚產(chǎn)業(yè)的保護(hù)性關(guān)稅、國家銀行、國家基礎(chǔ)設(shè)施投資的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”被稱為美國體制（American system）。  林肯政府時(shí)期進(jìn)一步強(qiáng)化了美國體制。美國聯(lián)邦政府通過直接投資和土地贈與的方式修建了全國鐵路網(wǎng)。美國內(nèi)戰(zhàn)前制定的40-50%高關(guān)稅一直延續(xù)到第一次世界大戰(zhàn)。大蕭條時(shí)期，美國的產(chǎn)業(yè)政策達(dá)到了新的高峰。聯(lián)邦政府制定了一系列旨在擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的政策，例如《國家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法案》（National Industrial Recovery Act）。  國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和對壟斷限制的放松促使美國的產(chǎn)業(yè)集中度進(jìn)一步提高。第二次世界大戰(zhàn)幾乎摧毀了歐洲的整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系，美國則一舉成為世界經(jīng)濟(jì)中的引領(lǐng)性產(chǎn)業(yè)大國。

第二階段：防御性產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期（20世紀(jì)70年代末至21世紀(jì)初）。這一時(shí)期，美國的中端制造業(yè)遭到發(fā)展型國家的挑戰(zhàn)，其中主要是日本的汽車和電子產(chǎn)業(yè)對美國形成了威脅。美國從綜合性產(chǎn)業(yè)政策逐漸向部門性和技術(shù)性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。主要特征是保持對傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)的持續(xù)補(bǔ)貼，強(qiáng)化對科技創(chuàng)新投入和市場應(yīng)用推動(dòng)。聯(lián)邦政府增加了對各類國家實(shí)驗(yàn)室以及半導(dǎo)體、計(jì)算機(jī)、生物科技、互聯(lián)網(wǎng)等尖端科技領(lǐng)域的研發(fā)投入；中央情報(bào)局則開創(chuàng)了風(fēng)險(xiǎn)投資模式（Venture Capital），這種針對單一應(yīng)用型技術(shù)的扶持模式迅速得到政府和商業(yè)界的青睞，流行至今；聯(lián)邦政府還成立了國家制造產(chǎn)業(yè)科學(xué)中心（National Centre for Manufacturing Science），啟動(dòng)了美國小企業(yè)局創(chuàng)新計(jì)劃（The Small Business Innovation Research Programs）來支持不同類型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。

第三階段：被動(dòng)競爭型產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期（21世紀(jì)初至今），這一時(shí)期，美國低端產(chǎn)業(yè)空洞化，中端產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢消失，高端產(chǎn)業(yè)面臨新興國家快速趕超的壓力，開始被動(dòng)保護(hù)高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2008年美國爆發(fā)金融危機(jī)后，奧巴馬政府在強(qiáng)化政府干預(yù)和救助市場的同時(shí)，面對國際技術(shù)競爭的挑戰(zhàn)，其產(chǎn)業(yè)政策越來越精細(xì)化。由于處于技術(shù)發(fā)展的瓶頸期，美國的產(chǎn)業(yè)政策開始注重兩個(gè)層次的內(nèi)容：低層次是確保美國高新產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位，高層次是推動(dòng)美國科技跨越技術(shù)斷層。美國總統(tǒng)科技顧問委員會（The President’s Council of Advisors on Science and Technology)的地位在產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃方面也越來越突出。

奧巴馬政府和特朗普政府在產(chǎn)業(yè)政策框架上沒有本質(zhì)區(qū)別。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，兩者都強(qiáng)調(diào)保持就業(yè)，奧巴馬的《美國復(fù)興與再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act）和特朗普政府的減稅都是要促進(jìn)制造業(yè)的回流；在高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，兩者都強(qiáng)調(diào)保持領(lǐng)先和推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。例如奧巴馬政府頒布了《確保美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)長期領(lǐng)導(dǎo)地位戰(zhàn)略報(bào)告（2017）》，特朗普政府則頒布了《美國主導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)（2019）》。在《美國主導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)》的戰(zhàn)略規(guī)劃中，將人工智能、先進(jìn)制造業(yè)、量子信息科學(xué)和第五代移動(dòng)通訊視為決定美國高端產(chǎn)業(yè)未來命運(yùn)的四大領(lǐng)域。

這份還未公布細(xì)節(jié)的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃受到了廣泛關(guān)注，特朗普也宣稱：“美國應(yīng)該制定新的基礎(chǔ)設(shè)施投資法律，包括對未來尖端科技產(chǎn)業(yè)的投資。這不是選擇，而是必須?！? 實(shí)際上，這份產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并非倉促制定，而是特朗普政府已經(jīng)頒布的一系列總統(tǒng)行政令的一部分。例如，2018年特朗普政府為了確保美國在5G產(chǎn)業(yè)及其市場應(yīng)用上的主導(dǎo)地位，連續(xù)簽署了多項(xiàng)總統(tǒng)行政令，要求內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開放土地，以供商業(yè)公司建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。  雖然自第二次世界大戰(zhàn)以來，歷屆美國政府都高度重視對高端產(chǎn)業(yè)的投入，但是從來沒有像現(xiàn)在這樣急迫和焦慮。從一系列產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來看，伴隨新興大國在產(chǎn)業(yè)鏈上的攀升和不斷增加的競爭壓力，美國政府開始嚴(yán)肅應(yīng)對這一前所未有的挑戰(zhàn)。適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策是確保美國高端產(chǎn)業(yè)繼續(xù)占據(jù)主導(dǎo)地位的關(guān)鍵，美國產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)也非常明確：必須確保美國控制和引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)鏈。美國聯(lián)邦政府產(chǎn)業(yè)政策的變化反映了美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，其從扶持低端產(chǎn)業(yè)演變?yōu)榇龠M(jìn)中端產(chǎn)業(yè)，最后著眼于保護(hù)高端產(chǎn)業(yè)。

（二）現(xiàn)階段美國產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)

現(xiàn)階段，美國聯(lián)邦政府產(chǎn)業(yè)政策的核心是保持自身在尖端技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，盡可能地恢復(fù)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、資本密集型產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)的輝煌。也就是回歸全球化之前的全產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以重新對全球產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)垂直掌控，尤其是要在技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)保持絕對優(yōu)勢。在這種掌控全產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的思維指導(dǎo)下，特朗普政府實(shí)際上是在實(shí)施美國歷史上前所未有的綜合產(chǎn)業(yè)政策。這種綜合產(chǎn)業(yè)政策共有三個(gè)層次，分別是恢復(fù)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、維持資本密集型產(chǎn)業(yè)和控制技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。

第一層次針對勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，宏觀目標(biāo)是讓基礎(chǔ)制造業(yè)重新回流到美國以擴(kuò)大就業(yè)，對象是那些流向中國等發(fā)展中國家的制造業(yè)資本，手段是奉行“美國優(yōu)先”原則，給予勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)更優(yōu)惠的土地價(jià)格、稅收、公共服務(wù)以內(nèi)外投資（例如曹德旺的福耀玻璃、郭臺銘的威斯康星液晶面板制造廠等）；退出《巴黎氣候協(xié)定》，恢復(fù)美國煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)能源和制造業(yè)；修建美墨邊境的邊界防護(hù)墻，阻止非法移民進(jìn)入，保證勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)雇傭美國人，確保本土工人免遭更加廉價(jià)的非法移民勞動(dòng)力的沖擊。

第二層次是針對資本密集型產(chǎn)業(yè)，宏觀目標(biāo)是保護(hù)美國中端制造業(yè)免受國際競爭沖擊，擴(kuò)大海外市場。對象是以汽車產(chǎn)業(yè)為核心的中端制造業(yè)。手段是限制具有同等競爭力的外來商品進(jìn)入美國，保護(hù)國內(nèi)同類企業(yè)；依靠關(guān)稅訛詐，迫使加拿大、墨西哥、歐盟、日本和中國購買更多美國中端制造業(yè)產(chǎn)品；頒布總統(tǒng)行政令，迫使美聯(lián)儲服從聯(lián)邦政府的貨幣政策，維護(hù)短期內(nèi)資本市場的賬面繁榮。

第三層次是針對技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，宏觀目標(biāo)是保持美國在尖端技術(shù)領(lǐng)域的絕對領(lǐng)先地位。對象是半導(dǎo)體、人工智能、先進(jìn)制造、量子信息、5G 等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。手段是集中制定和簽署一系列產(chǎn)業(yè)政策， 通過增加政府的研發(fā)直接投資，加大對技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的扶持，推動(dòng)更新技術(shù)的研發(fā)。例如，增加美國國防高級研究計(jì)劃局（Defense Advanced Research Project Agency）的預(yù)算；由聯(lián)邦財(cái)政支持大學(xué)、企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行更尖端技術(shù)的研發(fā)，提供允許研發(fā)失敗的寬松環(huán)境，鼓勵(lì)試圖跨越技術(shù)斷層的研究；制定和頒布《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act），該法案擴(kuò)大了美國外國投資審查委員會（Committee on Foreign Investment in the United States）的查權(quán)限，嚴(yán)格審查外資對美國公司的收購，并被授權(quán)對外國對美投資進(jìn)行國家安全評估，以防止美國尖端技術(shù)被他國通過投資和并購的方式獲得；強(qiáng)化《瓦森納協(xié)定》，防止西方發(fā)達(dá)國家的尖端技術(shù)和設(shè)備流向新興國家；實(shí)施全政府戰(zhàn)略（a whole-of-government strategy），動(dòng)用整個(gè)美國國家機(jī)器阻礙和打壓新興國家從資本密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的攀升。

美國現(xiàn)階段的產(chǎn)業(yè)政策可以概括為“對內(nèi)扶持、對外打壓”。以前歷屆美國政府較為嚴(yán)格地遵循了三權(quán)分立原則，將聯(lián)邦政府的政策法律化，以立法形式加以實(shí)施。而特朗普政府則更多繞開國會繁瑣的法律程序，直接以簽署總統(tǒng)行政令的方式實(shí)施。其制定了美國歷史上前所未有的綜合性產(chǎn)業(yè)政策，通過稅收、金融、財(cái)政、補(bǔ)貼、司法等綜合手段，以“恢復(fù)基礎(chǔ)制造業(yè)、保護(hù)中端制造業(yè)、強(qiáng)化高端制造業(yè)”為目標(biāo)，試圖重新恢復(fù)美國對全球產(chǎn)業(yè)鏈和全球市場的控制和影響。其實(shí)質(zhì)是通過改變自身來影響世界，從而重新塑造全球產(chǎn)業(yè)鏈和貿(mào)易投資規(guī)則。可以肯定的是，特朗普政府已經(jīng)深刻意識到，自由市場體制已經(jīng)無法與當(dāng)代產(chǎn)業(yè)政策相匹配，必須回歸國家動(dòng)員體制。