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三  產(chǎn)業(yè)政策的興起與發(fā)展

根據(jù)現(xiàn)實主義理論，安全和生存是國家的最高政治。安全競爭促使大國模仿其對手的成功經(jīng)驗。 新興大國的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢在于模仿和追趕。大國一直致力于成為新技術(shù)、新發(fā)明的創(chuàng)造者，這使得它們不斷投入巨額資源用于技術(shù)創(chuàng)新。新興大國產(chǎn)業(yè)政策的重大優(yōu)勢在于在技術(shù)發(fā)展上可以避免“走彎路”和資源浪費，可以通過模仿來追趕。產(chǎn)業(yè)政策提供的外部支持和路徑規(guī)劃適用于這種技術(shù)追趕，然而它也一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的爭論焦點。

（一）產(chǎn)業(yè)政策的定義

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，對產(chǎn)業(yè)政策的定義一直爭論不休。無論何種定義，產(chǎn)業(yè)政策在本質(zhì)上體現(xiàn)了一種政府和市場的關(guān)系。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“凡是中央或地方政府為促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)在該國或該地區(qū)發(fā)展而有意識采取的政策措施就是產(chǎn)業(yè)政策，包括關(guān)稅和貿(mào)易保護(hù)政策，稅收優(yōu)惠，土地、信貸等補(bǔ)貼、工業(yè)園、出口加工區(qū)、R&D中的科研補(bǔ)助，經(jīng)營特許權(quán)，政府采購，強(qiáng)制規(guī)定等?！?新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派則認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是“政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者其他目的，對私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行的選擇性干預(yù)和歧視性對待，其手段包括市場準(zhǔn)入限制、投資規(guī)?？刂?、信貸資金配給、稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼、進(jìn)出口關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、土地價格優(yōu)惠等”。

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)通過“有為政府”和“有效市場”這兩個杠桿來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)，從避免“市場失靈”的積極方面來支持制定和實施產(chǎn)業(yè)政策。而新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)則認(rèn)為政府對市場的“選擇性干預(yù)和歧視性對待”會危害產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這是從“政府失靈” 的消極方面來反對制定和實施產(chǎn)業(yè)政策。無論支持還是反對，雙方對于制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)和方式的認(rèn)識是一致的。

產(chǎn)業(yè)政策有廣義和狹義之分：廣義產(chǎn)業(yè)政策（industrial policy）主要是指政府為了全國或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、針對基礎(chǔ)設(shè)施、勞動就業(yè)、公共投資、稅收優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付和貿(mào)易保護(hù)而制定的政策和法律。廣義產(chǎn)業(yè)政策是一項公共產(chǎn)品，例如特朗普“買美國貨、雇美國人”的競選綱領(lǐng)和美國國會《重振美國制造業(yè)和創(chuàng)新法案（2014）》； 狹義產(chǎn)業(yè)政策（policies for industry）則是旨在為保護(hù)或者促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和目標(biāo)團(tuán)體而制定和實施的政策，例如《德國2020高技術(shù)戰(zhàn)略》和美國總統(tǒng)科技顧問委員會制定的《確保美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)長期領(lǐng)導(dǎo)地位戰(zhàn)略報告（2017）》。  無論是廣義還是狹義，產(chǎn)業(yè)政策都是一種工具。它包括財政支持、金融激勵、新的法律和政策、公共采購計劃、反壟斷措施、為“買家”和“賣家”提供更好的市場機(jī)制和其他能夠促進(jìn)目標(biāo)的政策。無論是否涉及資金支持，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)始終改變個體或者集體的行為。

產(chǎn)業(yè)政策有三個層次，分別是宏觀目標(biāo)（goals）、特定對象（targets）和實現(xiàn)方式（tools）。制定和實施產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)依據(jù)這三個層次，分三步走：首先從規(guī)范性價值判斷出發(fā)，設(shè)立一套希望達(dá)到的宏觀經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)；然后在目標(biāo)框架內(nèi)選取需要政府干預(yù)或者政策扶持的特定對象；最后依據(jù)特定對象的行業(yè)特點，制定針對性的法律政策，通過資金支持等具體、可實施的手段來加以保護(hù)或者促進(jìn)，從而實現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)政策預(yù)期的宏觀目標(biāo)。

例如，美國政府認(rèn)為在大國競爭中必須確保在科技領(lǐng)域的強(qiáng)大優(yōu)勢地位（規(guī)范性目標(biāo)），而半導(dǎo)體芯片是維持科技領(lǐng)先地位的最重要產(chǎn)業(yè)（特定對象），因此必須通過聯(lián)邦財政持續(xù)投資特定美國企業(yè)和高校的芯片研究，增加政府采購，同時對競爭國的芯片出口設(shè)置準(zhǔn)入門檻，通過技術(shù)封鎖或者禁止市場禁入限制其發(fā)展（實現(xiàn)方式）。產(chǎn)業(yè)政策的核心就是圍繞特定產(chǎn)業(yè)制定出可以實施的長期發(fā)展路線。

資料圖來源：視覺中國

（二）產(chǎn)業(yè)政策興起的原因

第一，經(jīng)濟(jì)規(guī)模激增。在工業(yè)化和工業(yè)革命初期，亞當(dāng)?斯密（Adam Smith）的經(jīng)濟(jì)效率和分工理論、李嘉圖（David Ricardo）的比較優(yōu)勢學(xué)說是國際貿(mào)易的理論基礎(chǔ)。新自由主義認(rèn)為，企業(yè)必須不斷降低成本、實現(xiàn)科技創(chuàng)新，才能在自由市場中生存和發(fā)展。完全競爭的市場刺激企業(yè)必須重視科技創(chuàng)新并快速應(yīng)用新技術(shù)。不受政府干預(yù)的自由市場成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在國際貿(mào)易中，應(yīng)該專注于具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，從而在貿(mào)易中占據(jù)優(yōu)勢。而比較優(yōu)勢來自國內(nèi)的要素稟賦(赫克歇爾—俄林模型)和市場競爭。因此道格拉斯?諾斯（Douglass North）認(rèn)為，西方國家興起的主要原因是有效率的經(jīng)濟(jì)組織，而有效率的經(jīng)濟(jì)組織需要在制度上確立所有權(quán)以便形成激勵，將個人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會收益率的有效活動。總之，有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。  

隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的急劇擴(kuò)大，分工使得同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部演化出金字塔結(jié)構(gòu)，從形成以大型企業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)集群，即所謂的“馬歇爾外部性效應(yīng)（Marshallian externalities）”。產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展使得產(chǎn)業(yè)集中度越來越高，這也成為一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否發(fā)達(dá)的重要指標(biāo)。熊彼特（Joseph Schumpeter ）認(rèn)為，當(dāng)企業(yè)規(guī)模增加時，創(chuàng)新會隨著市場的集中而增強(qiáng)。  因此，超大企業(yè)在科技創(chuàng)新中能起到前所未有的引領(lǐng)作用。在產(chǎn)業(yè)集群時代，科技創(chuàng)新和新技術(shù)應(yīng)用對產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長和國家安全有根本性意義。在全球化時代，是熊彼特式的競爭優(yōu)勢，而不是李嘉圖式的比較優(yōu)勢，成為決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際貿(mào)易的主要因素。

第二，國家與市場關(guān)系的變化。在自由競爭和自由貿(mào)易的體系中，政府的主要職責(zé)是扮演“守夜人”。但是隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的周期性爆發(fā)，“市場失靈”成為自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說無法回避的問題。20世紀(jì)30年代的大蕭條后，所有自由民主國家都開始進(jìn)行政府干預(yù)和宏觀經(jīng)濟(jì)管理，擴(kuò)大公共預(yù)算和支出。  凱恩斯主義成為解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)的靈丹妙藥，國家和市場的關(guān)系也發(fā)生了重大變化，政府的“有形的手”重新得到重視。產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為是解決“市場失靈”的重要手段。第二次世界大戰(zhàn)后，日本、韓國的經(jīng)濟(jì)奇跡讓“發(fā)展型國家（developmental state）”的概念被普遍接受，而產(chǎn)業(yè)政策則是發(fā)展型國家的核心要素。

20世紀(jì)70年代中期，面對著激烈和充滿不確定性的國際競爭，各國社會自身無力應(yīng)對，甚至連英國和美國都不得不回歸以國家為中心的國家—市場關(guān)系之中。  不過，在這一時期國家與市場的關(guān)系中，國家并非高高在上、“領(lǐng)航員”般地俯視和指揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展型國家不僅其政府有自主性，同時也將官僚體系嵌入社會和市場之中。只有將國家的自主性和社會的嵌入性結(jié)合起來，才能迅速發(fā)展。  國家能力體現(xiàn)在決策力和執(zhí)行力 。國家與市場之間沒有良好的互動關(guān)系，就無法制定契合國家發(fā)展方向并且能夠被執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)政策。

產(chǎn)業(yè)政策正是經(jīng)濟(jì)規(guī)模急劇擴(kuò)大、國家競爭日益激烈的環(huán)境中的必然產(chǎn)物。產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是把政府和市場有效地組織起來，其核心是制定法律，調(diào)節(jié)和保護(hù)市場，承擔(dān)技術(shù)跨越所需要的成本，抵御失敗的危險。其目的就是讓市場得到國家力量的支持，依據(jù)馬歇爾外部性和要素稟賦建立產(chǎn)業(yè)集群和生態(tài)圈，不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、提高競爭優(yōu)勢，從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長、技術(shù)創(chuàng)新和國際貿(mào)易競爭力。

單純把產(chǎn)業(yè)政策看作是“市場失靈”的產(chǎn)物是片面的?！坝袨檎焙汀坝行袌觥笔恰扒度胧阶灾鳌钡膬蓚€重要方面。在高度不確定的國際經(jīng)濟(jì)競爭的環(huán)境下，國家和市場不僅需要“有為”和“有效”，還需要國家具有公信度和決斷力，只有這樣才能避免國際金融危機(jī)的沖擊和傷害。  產(chǎn)業(yè)政策正是這種“嵌入式自主”式的國家與市場關(guān)系的重要產(chǎn)物。

國家與市場關(guān)系的變遷并不說明國家對市場的干預(yù)、保護(hù)和嵌入必然會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。過度保護(hù)或干預(yù)、在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域決策失敗也會導(dǎo)致“政府失靈”。如果選擇了錯誤的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)或者昂貴而無效率的方式，那么將會導(dǎo)致比政府不干預(yù)還要嚴(yán)重的后果。  國家對市場的過度干預(yù)固然導(dǎo)致“政府失靈”，但是產(chǎn)業(yè)政策仍然是后發(fā)國家追趕和超越守成大國的必要條件。這也是新興大國熱衷產(chǎn)業(yè)政策的核心動力。

第三，產(chǎn)業(yè)政策與后發(fā)國家優(yōu)勢 。后發(fā)國家優(yōu)勢是美國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家亞歷山大?格申克龍（Alexander Gerschenkron）在比較歐洲各國尤其是德國、俄國和英國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程后提出的概念。由于后發(fā)國家在資源稟賦、技術(shù)水平和貿(mào)易機(jī)會上都處于劣勢，難以形成羅斯托（Walt Rostow）提出的經(jīng)濟(jì)騰飛的前提條件。按照羅斯托的理論，經(jīng)濟(jì)落后國家難以追趕發(fā)達(dá)工業(yè)國家。然而作為后發(fā)國家，德國和俄國的工業(yè)化速度卻相當(dāng)驚人。因此，格申克龍認(rèn)為，后發(fā)國家在工業(yè)化過程中具有特殊優(yōu)勢。這主要體現(xiàn)在：其一，大規(guī)模地應(yīng)用最新技術(shù)；其二，集中發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)而非勞動密集型產(chǎn)業(yè)；其三，政府和大型銀行高度支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展；其四，全行業(yè)對經(jīng)濟(jì)高速增長的狂熱意識形態(tài)。

亞歷山大?格申克龍（Alexander Gerschenkron）

格申克龍的所謂后發(fā)優(yōu)勢是指，在資本和技術(shù)都較為匱乏的國家，可以通過產(chǎn)業(yè)政策把有限的資源集中到能夠推動迅速工業(yè)化的領(lǐng)域。之所以后發(fā)國家的產(chǎn)業(yè)政策往往能夠成功，是因為它們可以借鑒和效仿已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)達(dá)國家在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗。后發(fā)優(yōu)勢在本質(zhì)上是通過產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)造出絕對優(yōu)勢，從而擁有核心競爭力和競爭優(yōu)勢，進(jìn)而實現(xiàn)快速工業(yè)化。

后發(fā)國家的優(yōu)勢有兩重層次：第一層是快速工業(yè)化所需要的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和金融工具，這是格申克龍理論的核心。第二層則是國家與市場互動建構(gòu)出的體制優(yōu)勢，這是組織制度學(xué)派理論的核心。產(chǎn)業(yè)政策對后發(fā)國家至關(guān)重要，它不僅為后發(fā)國家掌握競爭優(yōu)勢提供了可能，更重要的是其能夠?qū)⑹袌鼋?gòu)和國家建構(gòu)有機(jī)結(jié)合起來。

產(chǎn)業(yè)政策本身并不必然帶來競爭優(yōu)勢，其能否奏效關(guān)鍵在于實施政策的方式。與工業(yè)化的發(fā)達(dá)國家相比，后發(fā)國家在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國際貿(mào)易中很難具備絕對優(yōu)勢，因此后發(fā)國家無法依靠自由市場和自由貿(mào)易體系來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。在一個相對落后的國家，資本是稀缺的、分散的，對工業(yè)活動的不信任普遍存在。  再市場經(jīng)濟(jì)的交換過程中，社會關(guān)系一直處于高度波動狀態(tài)，交換各方為克服這種不穩(wěn)定性，最終將企業(yè)推向國家。

因此，為了將有限的資源投入到國家重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，后發(fā)國家必須建構(gòu)出強(qiáng)政府和強(qiáng)國家。例如，在第一次世界大戰(zhàn)前，德國和沙皇俄國金融業(yè)的重點扶持領(lǐng)域是重工業(yè)而非輕工業(yè)。只有擁有強(qiáng)國家和強(qiáng)政府的協(xié)調(diào)能力，德國和沙皇俄國的金融業(yè)才能夠成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中的重要工具，其作用與工業(yè)化的英國的金融部門截然不同。  中華人民共和國成立之初，銀行完全是財政部門的一個下屬機(jī)構(gòu)。時至今日，中國的政策性銀行（例如國家開發(fā)銀行）則在各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中發(fā)揮著不可替代的作用。

在后發(fā)國家，國家建設(shè)和市場建設(shè)是一個互相影響、不可分割的過程。國家既是一個行動主體，也是一個結(jié)構(gòu)。  在自由市場經(jīng)濟(jì)國家，政府的主要作用是制定和執(zhí)行法律、維護(hù)市場的公平競爭。而在后發(fā)/新興工業(yè)化國家，政府的主要作用是行政干預(yù)和協(xié)調(diào)。為了制定和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策及、應(yīng)對國際示范效應(yīng)（即國內(nèi)社會對與發(fā)達(dá)國家同等的生活水平的追求）產(chǎn)生的內(nèi)部壓力，后發(fā)國家必須建構(gòu)與目標(biāo)匹配的政府與市場結(jié)構(gòu)、國家與社會結(jié)構(gòu)。

在后發(fā)/新興工業(yè)化國家，國家建構(gòu)和市場建構(gòu)的結(jié)果是出現(xiàn)了發(fā)展型國家模式和企業(yè)型國家模式，這兩種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式均與高度倚重產(chǎn)業(yè)政策，這也是它們的主要體制優(yōu)勢。在發(fā)展型國家和企業(yè)型國家里，政府的主要職能既包括制定和維護(hù)市場競爭秩序，又包括以發(fā)達(dá)工業(yè)國家為目標(biāo)制定產(chǎn)業(yè)政策，模仿和追趕發(fā)達(dá)國家。企業(yè)型國家的產(chǎn)業(yè)政策有其體現(xiàn)了其對高科技的渴求。國家對科技發(fā)展的趨勢判斷，決定了產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)和組織實施方式。

企業(yè)型國家必須通過產(chǎn)業(yè)政策來推動高新產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)技術(shù)的研發(fā)與市場應(yīng)用，同時也要承擔(dān)應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)的市場風(fēng)險、對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的沖擊及其帶來的社會壓力。在全球化時代，隨著資本的全球流動和科技的迅猛發(fā)展，后發(fā)國家的國家組織和動員模式在維護(hù)政治與社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、推動產(chǎn)業(yè)政策實施、發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域呈現(xiàn)出巨大優(yōu)勢，這一體制優(yōu)勢對以自由市場為主要特征的守成大國構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。

（三）市場競爭、產(chǎn)業(yè)政策與原始創(chuàng)新

在以蒸汽機(jī)和電力技術(shù)的應(yīng)用為標(biāo)志的第一次和第二次工業(yè)革命時期，市場競爭機(jī)制對科技的原始創(chuàng)新起到了至關(guān)重要的作用。在這些時期，科技創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用的成本相對低廉，個人和企業(yè)就能夠承擔(dān)，出現(xiàn)了瓦特的改良蒸汽機(jī)、哈格里夫斯的珍妮紡紗機(jī)、愛迪生的電燈、福特的汽車流水生產(chǎn)線等一系列技術(shù)革新。新技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用大都集中在勞動密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，例如紡織、鋼鐵、交通運輸和軍工行業(yè)。

在這些時期，產(chǎn)業(yè)政策對原創(chuàng)性科技創(chuàng)新的激勵作用并不突出，價格作為“看不見的手”對市場競爭和科技創(chuàng)新起著決定性作用。自由市場的競爭機(jī)制驅(qū)動了技術(shù)的原始創(chuàng)新。由于創(chuàng)建企業(yè)的成本相對較低，技術(shù)模仿和復(fù)制非常容易，技術(shù)應(yīng)用也相對迅速，從而導(dǎo)致一國內(nèi)部和國家之間出現(xiàn)了大量同質(zhì)性企業(yè)。所有發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)部門分類近乎相同，內(nèi)部市場與國際貿(mào)易的競爭異常激烈。為了在這種殘酷的市場競爭中生存，企業(yè)必須不斷研發(fā)新技術(shù)。自由市場刺激了科技創(chuàng)新和技術(shù)的快速應(yīng)用，產(chǎn)業(yè)政策對于已經(jīng)工業(yè)化的國家作用不大。但是對于后發(fā)國家而言，它們可以通過制定產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃發(fā)展路徑、學(xué)習(xí)模仿發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)，將有限的資源投入到先進(jìn)制造業(yè)中，從而快速構(gòu)建國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完成工業(yè)化。

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，科學(xué)研究越來越專業(yè)化和精細(xì)化。以信息技術(shù)、航空航天、基因編組、人工智能、第五代移動通訊技術(shù)為代表的第三次和第四次工業(yè)革命開始出現(xiàn)，技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化以及市場應(yīng)用的成本也越來越高昂。無線通訊、航空航天、超大型計算機(jī)、高速鐵路、超高壓電網(wǎng)等前沿科技更是高度依賴龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果沒有國家的支持，市場本身無法獨立負(fù)擔(dān)，無法對沖不確定性風(fēng)險，也無法抵御國際競爭壓力。與此同時，科技研發(fā)和技術(shù)應(yīng)用的高成本也讓價格這一“看不見的手”在市場配置中的作用越來越弱。

與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，新興產(chǎn)業(yè)的具有“高技術(shù)門檻、高度標(biāo)準(zhǔn)化、高市場容量和高成本的配套基礎(chǔ)設(shè)施”的特點。這讓價格信號很難成為判斷是否投資的有效標(biāo)準(zhǔn)。例如對于第五代通訊產(chǎn)業(yè)，投資者都清楚其存在巨大的市場需求和高額利潤，但是由于高技術(shù)門檻產(chǎn)生的天然技術(shù)壟斷，投資者無法像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)那樣通過不斷的投資就可以建立新的產(chǎn)業(yè)并獲取市場利潤。更重要的是，新興大國傾國家之力，在技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用方面逐步積累后發(fā)優(yōu)勢，開始足以逐漸挑戰(zhàn)傳統(tǒng)工業(yè)大國和貿(mào)易強(qiáng)國。守成國家內(nèi)部企業(yè)研發(fā)成本劇增、外部新興國家迅速趕超，這使得完全競爭市場和自由貿(mào)易已經(jīng)無以為繼。

現(xiàn)代科技的研發(fā)和市場應(yīng)用需要超大規(guī)模的資金投入和部門協(xié)作，創(chuàng)新越來越困難，突破技術(shù)增長極限、跨越技術(shù)斷層的成本、難度和風(fēng)險越來越大，新技術(shù)應(yīng)用對基礎(chǔ)設(shè)施投入的要求越來越高，私營企業(yè)愈發(fā)不愿或者無法承擔(dān)產(chǎn)業(yè)升級的成本?？萍紕?chuàng)新尤其是尖端原始創(chuàng)新只集中在少數(shù)幾個國家，產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)鏈攀升的難度急劇增加。當(dāng)科技創(chuàng)新和市場應(yīng)用的成本不在是個人和企業(yè)能夠或者愿意承擔(dān)的時候，自由市場機(jī)制對科技創(chuàng)新的刺激和推動作用將逐漸下降。無論是守成大國還是新興大國，都必須強(qiáng)調(diào)國家在發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化資源配置和獲取競爭優(yōu)勢中的重要作用。產(chǎn)業(yè)越集中，政府就越能夠影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。

在第三次和第四次工業(yè)革命的時代，科技創(chuàng)新的內(nèi)涵發(fā)生了顛覆性變化，只有國家才能承擔(dān)技術(shù)研發(fā)所需的超大規(guī)模資金投入，才能組織全國企業(yè)、高等院校和研究機(jī)構(gòu)協(xié)同研發(fā)，所以國家動員的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)取代自由市場競爭，成為科技原始創(chuàng)新的核心推動力。產(chǎn)業(yè)政策不是由政府決策部門獨立制定，而是與企業(yè)、高等校校和研究所共同參與，在多方面研究的基礎(chǔ)上提出技術(shù)路線圖，制定包括法律、政策和資金支持等一系列配套措施，最大限度地保障科技創(chuàng)新。這就是2019年來，發(fā)達(dá)國家密集推出各自綜合性和專門性的產(chǎn)業(yè)政策的根本原因。