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關(guān)于《中華人民共和國民法總則（草案）》的說明

——2017年3月8日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長 李建國

各位代表：

我受全國人大常委會(huì)委托，作關(guān)于《中華人民共和國民法總則（草案）》的說明。

一、關(guān)于編纂民法典的任務(wù)、意義和指導(dǎo)思想

編纂民法典是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重大立法任務(wù)。編纂民法典是對現(xiàn)行民事法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合，編纂一部適應(yīng)中國特色社會(huì)主義發(fā)展要求，符合我國國情和實(shí)際，體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理、內(nèi)容協(xié)調(diào)一致的法典。編纂民法典不是制定全新的民事法律，而是對現(xiàn)行的民事法律規(guī)范進(jìn)行科學(xué)整理；也不是簡單的法律匯編，而是對已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定進(jìn)行修改完善，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況、新問題作出有針對性的新規(guī)定。

3月8日，十二屆全國人大五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議。全國人大常委會(huì)副委員長李建國作中華人民共和國民法總則草案的說明。 中新社記者 杜洋 攝

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨和全國各族人民，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，全面開創(chuàng)了中國特色社會(huì)主義新局面，極大地提振了廣大人民群眾的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，現(xiàn)在我們比歷史上任何時(shí)期都更加接近實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的目標(biāo)。在這一時(shí)代背景下，編纂民法典具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

第一，編纂民法典是體現(xiàn)黨執(zhí)政為民的根本宗旨，維護(hù)最廣大人民根本利益的客觀需要。尊重和保障人民群眾合法權(quán)益，是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本原則。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障的法治化。這是總結(jié)我國民主法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而得出的重要結(jié)論，是我們黨根本宗旨的內(nèi)在要求。我國憲法確立了保障公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的原則。憲法的精神和原則必須在民事法律中予以體現(xiàn)和落實(shí)。通過編纂民法典，健全民事法律秩序，就是要加強(qiáng)對民事主體合法權(quán)益的保護(hù)，更好地維護(hù)人民群眾的切身利益。

第二，編纂民法典是全面推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。黨的十八屆三中全會(huì)提出完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。民法作為中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是民事領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，被稱為社會(huì)生活的百科全書，它規(guī)范人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，涉及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，同每個(gè)民事主體都密切相關(guān)。民法與國家其他領(lǐng)域的法律規(guī)范一起，支撐著國家治理體系。通過編纂民法典，完善民事法律規(guī)范，就是要構(gòu)建民事領(lǐng)域的治理規(guī)則，提高國家治理能力。

第三，編纂民法典是健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度，完善中國特色社會(huì)主義法律體系的必然要求。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的客觀要求，也是保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。黨的十八屆四中全會(huì)提出，使市場在資源配置中起決定性作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭等為基本導(dǎo)向。我國民事立法秉持民商合一的傳統(tǒng)，通過編纂民法典，完善我國民商事領(lǐng)域的基本規(guī)則，為民商事活動(dòng)提供基本遵循，就是要健全市場秩序，維護(hù)交易安全，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

編纂民法典的指導(dǎo)思想是，高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，貫徹統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求，貫徹新發(fā)展理念，編纂一部具有中國特色、體現(xiàn)時(shí)代精神的民法典，正確調(diào)整民事關(guān)系，更好保護(hù)民事主體合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供有力法治保障。

按照上述指導(dǎo)思想，編纂民法典工作遵循以下基本原則：一是堅(jiān)持正確政治方向。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一社會(huì)主義法治的最根本保證，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路。二是堅(jiān)持人民主體地位。堅(jiān)持人民立場這一黨的根本政治立場，恪守以民為本、立法為民理念，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。三是堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀。將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入全過程，弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，增強(qiáng)道德約束，倡導(dǎo)契約精神，弘揚(yáng)公序良俗。四是堅(jiān)持立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。以法典化方式鞏固和確認(rèn)新中國成立以來特別是改革開放以來實(shí)踐證明是正確的民事立法成果，同時(shí)與時(shí)俱進(jìn)，完善和發(fā)展我國民事法律規(guī)范，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更好地平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為。

二、關(guān)于民法總則草案的起草情況

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視民法典編纂和民法總則的制定。2016年6月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽取并原則同意全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于民法典編纂工作和民法總則草案幾個(gè)主要問題的匯報(bào)，并作出重要指示，為編纂民法典和制定民法總則提供了重要指導(dǎo)和基本遵循。民法典將由總則編和各分編組成，目前考慮分為物權(quán)編、合同編、侵權(quán)責(zé)任編、婚姻家庭編和繼承編等。編纂工作按照“兩步走”的思路進(jìn)行：第一步，編纂民法典總則編，即提請本次會(huì)議審議的民法總則草案；第二步，編纂民法典各分編，擬于2018年整體提請全國人大常委會(huì)審議，經(jīng)全國人大常委會(huì)分階段審議后，爭取于2020年將民法典各分編一并提請全國人民代表大會(huì)會(huì)議審議通過，從而形成統(tǒng)一的民法典。按照進(jìn)度服從質(zhì)量的要求，具體工作安排可作必要調(diào)整。

編纂一部真正屬于中國人民的民法典，是新中國幾代人的夙愿。新中國成立后，黨和國家曾于1954年、1962年、1979年和2001年先后4次啟動(dòng)民法制定工作。第一次和第二次，由于各種原因而未能取得實(shí)際成果。1979年第三次啟動(dòng)，由于剛剛進(jìn)入改革開放新時(shí)期，制定一部完備的民法典條件還不具備，因此，按照“成熟一個(gè)通過一個(gè)”的工作思路，確定先制定民事單行法。現(xiàn)行的繼承法、民法通則、擔(dān)保法、合同法就是在這種背景下制定的。2001年九屆全國人大常委會(huì)組織起草了《中華人民共和國民法（草案）》，并于2002年進(jìn)行了一次審議，經(jīng)討論，仍確定繼續(xù)采取分別制定單行法的辦法。2003年十屆全國人大以來，又先后制定了物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法等。由此可以看出，1979年以來我國民事立法是富有成效的，逐步形成了比較完整的民事法律規(guī)范體系，為編纂民法典奠定了較好的法律基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)?，F(xiàn)在，編纂民法典條件已經(jīng)具備。

黨的十八大以來，根據(jù)黨中央的決策部署，十二屆全國人大及其常委會(huì)將編纂民法典和制定民法總則作為立法工作的重點(diǎn)任務(wù)。2016年6月、10月、12月，全國人大常委會(huì)先后3次審議了民法總則草案，并且先后3次于會(huì)后將草案審議稿在中國人大網(wǎng)公布征求社會(huì)公眾意見，兩次將草案印送全國人大代表征求意見，還將草案印發(fā)中央有關(guān)部門、地方人大、法學(xué)教學(xué)科研機(jī)構(gòu)征求意見。與此同時(shí)，全國人大常委會(huì)于2016年10月和11月在北京、四川、寧夏和上海召開4次座談會(huì)，由張德江委員長和我分別主持，直接聽取中央有關(guān)部門，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)和部分全國人大代表、基層立法聯(lián)系點(diǎn)代表、法律實(shí)務(wù)工作者和專家學(xué)者等各方面的意見，并到基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。這次提請大會(huì)審議的民法總則草案，是在深入調(diào)查研究，廣泛聽取全國人大代表、全國政協(xié)委員和社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上，反復(fù)修改形成的，體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法的精神。

民法總則是民法典的開篇之作，在民法典中起統(tǒng)領(lǐng)性作用。民法總則規(guī)定民事活動(dòng)必須遵循的基本原則和一般性規(guī)則，統(tǒng)領(lǐng)民法典各分編；各分編將在總則的基礎(chǔ)上對各項(xiàng)民事制度作出具體規(guī)定。民法總則草案以1986年制定的民法通則為基礎(chǔ)，采取“提取公因式”的辦法，將民事法律制度中具有普遍適用性和引領(lǐng)性的規(guī)定寫入草案，就民法基本原則、民事主體、民事權(quán)利、民事法律行為、民事責(zé)任和訴訟時(shí)效等基本民事法律制度作出規(guī)定，既構(gòu)建了我國民事法律制度的基本框架，也為各分編的規(guī)定提供依據(jù)。

在民法總則草案起草過程中，遵循了編纂民法典的指導(dǎo)思想和基本原則，并注意把握以下幾點(diǎn)：一是既堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決社會(huì)生活中紛繁復(fù)雜的問題，又尊重立法規(guī)律，講法理、講體系。我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。制定民法總則必須立足于這一基本國情，研究現(xiàn)階段民事法律實(shí)踐中存在的問題，以實(shí)踐需求確定立法重點(diǎn)，用實(shí)踐智慧破解立法難點(diǎn)。同時(shí)，按照民商事法律關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律，注重與民法典各分編和其他部門法的有機(jī)銜接。二是既尊重民事立法的歷史延續(xù)性，又適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。我國現(xiàn)行民事法律大部分規(guī)則實(shí)際可行，為人民群眾所熟悉和接受。制定民法總則，必須深入總結(jié)這些法律的實(shí)施情況，對實(shí)踐證明正確、可行的，予以繼承，維護(hù)法律的穩(wěn)定性；對不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的內(nèi)容和制度進(jìn)行修改補(bǔ)充，對社會(huì)生活迫切需要規(guī)范的事項(xiàng)作出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性，并適度體現(xiàn)前瞻性。三是既傳承我國優(yōu)秀的法律文化傳統(tǒng)，又借鑒外國立法的有益經(jīng)驗(yàn)。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的思想精華，包括講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同等核心思想理念，與民法的理念和原則是相通的。制定民法總則，必須堅(jiān)定文化自信，深入挖掘和傳承包括中華法律文化在內(nèi)的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的時(shí)代價(jià)值，讓我們的民法總則體現(xiàn)鮮明的民族性。同時(shí)，要有世界眼光，善于學(xué)習(xí)外國的立法經(jīng)驗(yàn)，借鑒人類法治文明成果，但決不照搬外國法治理念和模式。

三、關(guān)于民法總則草案的主要內(nèi)容

民法總則草案分為11章，包括基本原則、自然人、法人、非法人組織、民事權(quán)利、民事法律行為、代理、民事責(zé)任、訴訟時(shí)效、期間計(jì)算、附則，共210條。主要內(nèi)容是：

（一）關(guān)于基本原則和法律適用規(guī)則

基本原則是民事主體從事民事活動(dòng)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行民事司法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。草案第一章以確立基本原則為核心，并就立法宗旨、法律適用規(guī)則作出規(guī)定。草案在民法通則的基礎(chǔ)上，結(jié)合30多年來民事法律實(shí)踐，進(jìn)一步明確了民事主體的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯，并確立了平等原則、自愿原則、公平原則、誠信原則、守法原則、綠色原則等基本原則。需要指出的是，將綠色原則確立為基本原則，規(guī)定民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這樣規(guī)定，既傳承了天地人和、人與自然和諧共生的我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化理念，又體現(xiàn)了黨的十八大以來的新發(fā)展理念，與我國是人口大國、需要長期處理好人與資源生態(tài)的矛盾這樣一個(gè)國情相適應(yīng)。（草案第三條至第九條）

關(guān)于民事法律的適用規(guī)則，草案規(guī)定：一是處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗即公共秩序和善良習(xí)俗。二是其他法律對民事關(guān)系有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。著作權(quán)法、專利法、保險(xiǎn)法等民商事特別法既涉及民事法律關(guān)系，也涉及行政法律關(guān)系，還有一些涉及特殊商事規(guī)則，這些法律很難也不宜納入民法典，這條規(guī)則明確了民法總則與民商事特別法的關(guān)系。（草案第十一條、第十二條）