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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 揚(yáng)之】

7月27日，特朗普在蘇格蘭的高爾夫球場(chǎng)成為一個(gè)重要?dú)v史時(shí)刻的見(jiàn)證者：這位邊揮桿邊交易的美國(guó)總統(tǒng)與專程前來(lái)會(huì)商的歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩，共同宣布?xì)W美達(dá)成了關(guān)稅協(xié)議。

賓主握手言歡，特朗普笑得很燦爛，稱這個(gè)協(xié)議是“史上最大的交易”；馮德萊恩也笑容可掬，可這張笑臉卻難掩歐洲不得不咽下的苦澀現(xiàn)實(shí)。

沒(méi)有永恒的朋友或敵人，只有永恒的利益計(jì)算。

當(dāng)馮德萊恩稱這份協(xié)議是“最佳結(jié)果”時(shí)，塔西佗的歷史洞見(jiàn)仿佛在耳邊回響：“他們制造荒涼，卻稱之為和平?！?

7月27日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普與歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在蘇格蘭進(jìn)行一小時(shí)的會(huì)談后，宣布達(dá)成歐美貿(mào)易協(xié)議框架。

歐美帶頭犯規(guī)

歐美關(guān)稅戰(zhàn)并非“從天而降”：特朗普處心積慮，歐盟理論上應(yīng)該早有準(zhǔn)備?？墒?，這份由專家們“籌謀”已久的協(xié)議卻出現(xiàn)了“明顯而低級(jí)的錯(cuò)誤”。

它違背了由西方國(guó)家自己建立起來(lái)的機(jī)構(gòu) —— 世界貿(mào)易組織（WTO）—— 所制定的“基于規(guī)則的秩序”。對(duì)，這個(gè)說(shuō)辭一直以來(lái)是西方指責(zé)中國(guó)時(shí)的“口頭禪”，但歐美這次自己“違約犯規(guī)”了。

具體表現(xiàn)在以下方面：

1）最惠國(guó)待遇原則被破壞

WTO要求成員國(guó)對(duì)所有其他成員國(guó)實(shí)行相同的關(guān)稅待遇，自由貿(mào)易協(xié)定或關(guān)稅同盟內(nèi)部規(guī)定除外。而歐美達(dá)成的這份協(xié)議中，雙方互征的關(guān)稅不對(duì)等。譬如，美國(guó)汽車進(jìn)口到歐盟，將免除目前征收的10%關(guān)稅，變成零關(guān)稅；而美國(guó)卻對(duì)歐盟出口商品普遍征收15%的關(guān)稅，其中包括汽車、半導(dǎo)體、藥品等多個(gè)領(lǐng)域，更不用說(shuō)鋼鐵和鋁材還維持50%的高關(guān)稅。

2）單邊提高關(guān)稅，未經(jīng)過(guò)WTO程序

美國(guó)在此協(xié)議中提高對(duì)歐盟商品的關(guān)稅，違反了WTO關(guān)于征收關(guān)稅需符合程序和正當(dāng)性的規(guī)定，譬如，爭(zhēng)端各方須根據(jù)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)協(xié)商和裁定，而非單方面加征。

3）關(guān)稅優(yōu)惠未互惠

WTO規(guī)則中，“自由貿(mào)易協(xié)定”和“關(guān)稅聯(lián)盟”內(nèi)部允許關(guān)稅優(yōu)惠，但這些優(yōu)惠必須是相互的，即雙方都要有相似的減免措施。可歐美的這份協(xié)議中，歐盟對(duì)美國(guó)商品放寬關(guān)稅，而美國(guó)對(duì)歐盟卻采取高額關(guān)稅，違背“互惠原則”。

4）影響多邊貿(mào)易體系穩(wěn)定

該協(xié)議的達(dá)成，是對(duì)強(qiáng)權(quán)“妥協(xié)”、而非基于規(guī)則的協(xié)商結(jié)果，因此，它破壞了國(guó)際多邊貿(mào)易體系的穩(wěn)定和公正。

既然如此，那問(wèn)題就來(lái)了：

這個(gè)由各方專家謀劃已久的協(xié)議，為何會(huì)出現(xiàn)如此“淺顯低級(jí)”的錯(cuò)誤呢？如果單邊提高關(guān)稅違反WTO的程序原則，那特朗普為何能用簡(jiǎn)單粗暴的方式在全球掀起征稅浪潮呢？

關(guān)稅問(wèn)題并非只是關(guān)稅問(wèn)題

從表面上看，上述錯(cuò)誤太低級(jí)太明顯，但特朗普之所以能挑戰(zhàn)“基于規(guī)則的秩序”，因?yàn)殛P(guān)稅問(wèn)題不只是關(guān)稅問(wèn)題。

首先，和其他雙邊和多邊關(guān)稅協(xié)議一樣，歐美商談的這個(gè)結(jié)果也是現(xiàn)實(shí)政治博弈和力量對(duì)比產(chǎn)生的妥協(xié)產(chǎn)物，而非嚴(yán)格基于貿(mào)易規(guī)則的結(jié)果。美國(guó)憑借強(qiáng)大的談判地位和威脅手段，迫使歐盟接受不對(duì)等的關(guān)稅安排。

歐盟的“軟肋”其實(shí)并不在于它的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和體量，而是在安全政策、貿(mào)易市場(chǎng)和高端技術(shù)等方面對(duì)美國(guó)的高度依賴。所以，為了避免貿(mào)易戰(zhàn)升級(jí)以及考慮地緣政治和跨大西洋安全等因素，歐盟不得不吞下苦果。這等于是未抵抗就繳械，接受了這一恥辱的“城下之盟”。

其次，協(xié)議涉及眾多利益主體和敏感領(lǐng)域，歐盟自身成員國(guó)之間對(duì)談判策略和目標(biāo)也并不完全一致。這點(diǎn)從各國(guó)對(duì)協(xié)議的反應(yīng)就能看出來(lái)：法國(guó)意見(jiàn)最大，德國(guó)有苦難言，意大利拍手歡迎，匈牙利認(rèn)為馮德萊恩被特朗普當(dāng)作了“早餐”。

這反應(yīng)的其實(shí)是歐盟的老問(wèn)題：在這個(gè)主權(quán)國(guó)家的大雜院里，成員國(guó)往往見(jiàn)利忘義，習(xí)慣索取，不愿付出。

在與美國(guó)的關(guān)稅和貿(mào)易博弈中，歐盟委員會(huì)出面談判雖然符合章程，但實(shí)際上也成了成員國(guó)的擋箭牌。當(dāng)然，這樣做宜于自衛(wèi)，體量大畢竟可以免遭特朗普這條大白鯊的吞噬。問(wèn)題是，27個(gè)成員國(guó)眾口難調(diào)，歐盟委員會(huì)在先期的協(xié)調(diào)中就已經(jīng)被搞得精疲力盡了。既要兼顧內(nèi)部各方的利益，又要面對(duì)強(qiáng)悍的談判對(duì)手，在這種情勢(shì)下達(dá)成的結(jié)果只能是“體量大，份量輕”。

此外，時(shí)間壓力和美國(guó)“不行就單邊加稅”的強(qiáng)硬姿態(tài)，使歐盟的談判空間被大大壓縮。專家團(tuán)隊(duì)雖然意識(shí)到規(guī)則風(fēng)險(xiǎn)，但在現(xiàn)實(shí)壓力下只能做出權(quán)衡和妥協(xié)。

再者，WTO規(guī)則雖明確要求落實(shí)“最惠國(guó)待遇”，但現(xiàn)實(shí)中卻存在不少例外情形和復(fù)雜框架，譬如，“自由貿(mào)易協(xié)定”、“關(guān)稅同盟”、“發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠”等。在這些框架內(nèi)，內(nèi)部和外部的關(guān)稅可以不同，因此，全球多邊貿(mào)易體系的現(xiàn)狀是，“灰色地帶”增多，摻水和變通渠道變寬，遵守規(guī)則的壓力自然也就減弱了。加上主要經(jīng)濟(jì)體傾向用“權(quán)力政治”來(lái)解決貿(mào)易糾紛，所以導(dǎo)致規(guī)則被不斷“靈活”解釋或打破。

還有，參與制定協(xié)議的專家和決策者要么低估了違反WTO規(guī)則帶來(lái)的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，要么優(yōu)先考慮避免貿(mào)易戰(zhàn)來(lái)化解當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)。受權(quán)力博弈和短期利益的驅(qū)動(dòng)，為換取政治上的“勝利”，規(guī)則的嚴(yán)謹(jǐn)性就這樣成了犧牲品。

最后，多邊規(guī)則的執(zhí)行有賴于爭(zhēng)端解決機(jī)制的暢通和法律程序的嚴(yán)謹(jǐn)，但實(shí)際情況卻不理想：爭(zhēng)端解決程序復(fù)雜，耗時(shí)冗長(zhǎng)，導(dǎo)致這些機(jī)制漸漸失去權(quán)威性。爭(zhēng)端方更愿意通過(guò)雙邊協(xié)議繞道而行，利用機(jī)制存在的漏洞和空子，創(chuàng)造模糊空間和灰色地帶。既然這類捷徑好走，決策者自然不再重視規(guī)則。

由此可見(jiàn)，出現(xiàn)這樣“低級(jí)簡(jiǎn)單”的錯(cuò)誤，并非因?yàn)閷＜宜降?，而是?guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境太復(fù)雜和多重因素交織在一起的結(jié)果。它同時(shí)也體現(xiàn)了當(dāng)下國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的脆弱性和全球多邊貿(mào)易秩序面臨的多重挑戰(zhàn)。

“規(guī)則”和“秩序”只有愿意被遵守時(shí)才管用

特朗普能如此興風(fēng)作浪而未受到即時(shí)制裁，并不意味其征稅行為合法或符合WTO的規(guī)定，但他屢屢犯規(guī)卻能越戰(zhàn)越勇，為何？

以“美國(guó)鋼鋁案”為例：2018年3月，也就是特朗普的第一任期內(nèi)，美方依據(jù)《貿(mào)易擴(kuò)展法》（Trade Expansion Act of 1962）第232條，以國(guó)家安全為由，對(duì)進(jìn)口鋼鐵征收25%關(guān)稅，引發(fā)歐盟、中國(guó)、墨西哥等多個(gè)貿(mào)易伙伴的不滿，并啟動(dòng)了WTO爭(zhēng)端解決程序（DSB）。專家組審理了數(shù)年，期間由于審理機(jī)構(gòu)人員短缺而導(dǎo)致裁決延遲，直到2022年12月才有最終結(jié)果，判決美國(guó)的鋼鋁關(guān)稅違規(guī)。

在爭(zhēng)端解決的四年間，美國(guó)的25%關(guān)稅照征不誤。被裁定違規(guī)后，美方與勝訴方達(dá)成一定程度的關(guān)稅調(diào)整，但未完全撤銷該關(guān)稅。若美方不完全履約，投訴方可申請(qǐng)進(jìn)行貿(mào)易報(bào)復(fù)的授權(quán)，但此程序復(fù)雜且敏感，一般很難迅速見(jiàn)效。

只有當(dāng)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)最終判定相關(guān)關(guān)稅措施違規(guī)并在爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，違規(guī)方才有義務(wù)撤銷關(guān)稅。即使如此，實(shí)際執(zhí)行也需要遵守一定程序和期限。這導(dǎo)致征稅方可以在爭(zhēng)端裁定前或裁定執(zhí)行前繼續(xù)實(shí)施其單邊征稅措施。

此外，無(wú)論是仲裁還是執(zhí)行均有賴于成員國(guó)的配合，如果某方不合作，實(shí)施制裁和糾正則相當(dāng)困難。

由此可見(jiàn)，WTO雖然有爭(zhēng)端解決機(jī)制，成員國(guó)也被允許就貿(mào)易爭(zhēng)端提起申訴和請(qǐng)求仲裁，但耗時(shí)太久。譬如，咨詢磋商階段需要約60天；磋商失敗后成立專家組需要45天；專家組進(jìn)行調(diào)查并提交報(bào)告通常需要6個(gè)月；任何一方若不滿意均可上訴，走完程序理論上需要90天；結(jié)論報(bào)告提交后等待裁決還需要時(shí)間。這么一趟走下來(lái)，少則一年，多則數(shù)年。

而且，即便通過(guò)WTO來(lái)解決爭(zhēng)端，最終結(jié)果也可能是兩敗俱傷。以美歐航空補(bǔ)貼（波音與空客）的案子為例：

2004年小布什任職期間，美國(guó)首先向WTO起訴歐盟，指控歐盟及其成員國(guó)通過(guò)各種形式對(duì)空客公司提供非法補(bǔ)貼，如“啟動(dòng)援助”、歐洲投資銀行提供的貸款支持、債務(wù)減免以及研發(fā)和設(shè)計(jì)方面的補(bǔ)貼等名目。歐盟隨后于2005年進(jìn)行反制（當(dāng)時(shí)的歐盟貌似還有點(diǎn)“血性”），也提出訴訟，指控美國(guó)聯(lián)邦和州級(jí)政府通過(guò)稅收減免、優(yōu)惠融資、科研支持等措施非法補(bǔ)貼波音。雙方均認(rèn)為對(duì)方違反了WTO的補(bǔ)貼協(xié)定，且對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成損害，爭(zhēng)端由此開始。

波音747與空客A380飛機(jī)合照

世貿(mào)組織的專家組在多年調(diào)查中多次裁決美歐雙方均存在某些非法補(bǔ)貼行為。直到2019年，WTO才最終授權(quán)美國(guó)對(duì)歐盟輸美商品加征約75億美元關(guān)稅作為報(bào)復(fù)，隨后歐盟也獲權(quán)對(duì)美國(guó)輸歐商品加征約40億美元關(guān)稅。雙方開始相互加征關(guān)稅，導(dǎo)致貿(mào)易摩擦升級(jí)，影響雙方經(jīng)濟(jì)及全球貿(mào)易環(huán)境。