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導(dǎo)讀：繼1月20日撤銷拜登政府大量監(jiān)管行政令后，21日特朗普又宣布一項(xiàng)高達(dá)5000億美元的“星際之門項(xiàng)目”（The Stargate Project），以支持美國境內(nèi)的人工智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并聲稱考慮自2月1日起對(duì)從中國進(jìn)口的商品加征10%關(guān)稅。此外，特朗普還在1月7日的就職總統(tǒng)前記者會(huì)上宣稱，不排除使用軍事力量從丹麥?zhǔn)种袏Z取格陵蘭島，并表示將使用“經(jīng)濟(jì)力量”吞并加拿大。

這些看似令人措手不及的重磅措施背后，其實(shí)均不乏“早有預(yù)謀”的經(jīng)濟(jì)利益考量。作為特朗普最新任命的經(jīng)濟(jì)顧問、現(xiàn)白宮經(jīng)濟(jì)智囊團(tuán)首席，斯蒂芬·米蘭（Stephen Miran）的觀點(diǎn)至關(guān)重要，甚至可能是系列舉措的幕后推手，對(duì)美國經(jīng)濟(jì)政策走向乃至世界經(jīng)濟(jì)格局都有影響。

本文是米蘭于2024年2月發(fā)表于曼哈頓研究所的報(bào)告，詳細(xì)分析闡述其關(guān)于“如何實(shí)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)再工業(yè)化”的產(chǎn)業(yè)政策觀點(diǎn)。米蘭認(rèn)為，拜登政府通過補(bǔ)貼特定產(chǎn)業(yè)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重振工業(yè)基礎(chǔ)的方式不可持續(xù)。應(yīng)實(shí)施以“國防驅(qū)動(dòng)型”的產(chǎn)業(yè)政策路徑。這一路徑有事半功倍之效，不僅能保障國家安全，也更有利于再工業(yè)化的發(fā)展。而這，其實(shí)也是美國歷史上常用的手法。

對(duì)此，米蘭提出一系列大刀闊斧的改革設(shè)想，主要是三點(diǎn)：一是進(jìn)行供給側(cè)改革，輔之以簡(jiǎn)化環(huán)境法規(guī)、勞動(dòng)法、產(chǎn)品法規(guī)、地域準(zhǔn)入限制等措施，降低生產(chǎn)成本，提升美國市場(chǎng)吸引力。二是大力發(fā)展科學(xué)教育，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，為重振美國工業(yè)基礎(chǔ)儲(chǔ)備人才。三是擴(kuò)大國防采購需求，實(shí)施關(guān)稅改革，將供應(yīng)鏈調(diào)整至美國境內(nèi)，實(shí)現(xiàn)美國本土再工業(yè)化。本文僅代表作者本人觀點(diǎn)，編譯供讀者參考。

【文/斯蒂芬·米蘭，編譯/amber】

1.背景介紹

“一個(gè)自由人不僅要有武裝，還應(yīng)紀(jì)律嚴(yán)明；為此，需統(tǒng)?制定能順利推行的計(jì)劃；同時(shí)，為滿足人們的安全和利益需求，應(yīng)大力發(fā)展制造工業(yè)，實(shí)現(xiàn)重要供給的獨(dú)立，尤其是軍事上的供給獨(dú)立?！薄獑讨巍とA盛頓，1790年在國會(huì)發(fā)表的首次國情咨文

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)再工業(yè)化（reindustrialization），是美國民共兩黨的共同?標(biāo)，盡管兩黨的實(shí)現(xiàn)路徑各有不同。拜登政府通過一系列立法，采用增加支出和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的方式推動(dòng)再工業(yè)化——典型如《芯片法案》（CHIPS Act）、《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act, IIJA）以及重點(diǎn)關(guān)注氣候變化的《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act, IRA）。

圖源：曼哈頓研究所

上述被稱作“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”（Bidenomics）的再工業(yè)化模式，實(shí)則十分脆弱?！鞍莸墙?jīng)濟(jì)學(xué)”通過支持工會(huì)化和設(shè)置特殊環(huán)保限制等多種方式，人為增加生產(chǎn)成本，阻礙企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的目標(biāo)；此外，該模式還支持在沒有政府補(bǔ)貼降低價(jià)格的情況下，需求很少的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

鑒于美國長(zhǎng)期以來嚴(yán)重的財(cái)政赤字和迫在眉睫的社會(huì)保障支出危機(jī)，美國無法無限期地維持?jǐn)?shù)萬億美元的工業(yè)補(bǔ)貼。在全球化背景下，一旦沒了補(bǔ)貼，美國依賴“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”（尤其是《通脹削減法案》）所建立起的工業(yè)基礎(chǔ)，將因代價(jià)高昂而難以為繼。加之新一輪去工業(yè)化的沖擊，美國納稅?將背上數(shù)萬億美元的債務(wù)，卻仍舊于事無補(bǔ)。

因此，我們需要遵循穩(wěn)健的再工業(yè)化路徑，即將供給側(cè)改革與國防驅(qū)動(dòng)型（Defense-driven）需求支持相結(jié)合的模式，這可產(chǎn)生強(qiáng)大且積極的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)。國家監(jiān)管是再工業(yè)化的一大阻礙，因?yàn)楸O(jiān)管大幅增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。監(jiān)管對(duì)小企業(yè)造成的經(jīng)營負(fù)擔(dān)影響更大，因其更難支付高昂的合規(guī)成本。法規(guī)設(shè)置嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，支持大企業(yè)并購整合、減少競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也阻礙了創(chuàng)新。這也相應(yīng)改變了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷和產(chǎn)品價(jià)格上漲。

再工業(yè)化時(shí)代，美國政府可采取系列措施優(yōu)化營商環(huán)境，如精簡(jiǎn)并更新環(huán)境法規(guī)、勞動(dòng)法、產(chǎn)品法規(guī)、地域準(zhǔn)入限制等；投資和激勵(lì)科技教育，培養(yǎng)加速再工業(yè)化的勞動(dòng)力。

與補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)的方法不同，穩(wěn)健的再工業(yè)化可提高財(cái)政的可持續(xù)性，通過供給側(cè)改革和監(jiān)管改革帶動(dòng)投資，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，增加企業(yè)數(shù)量、資本存量，提高生產(chǎn)力和工資收入，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和稅收增長(zhǎng)。

此外，可通過創(chuàng)造需求來推動(dòng)供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)變，著重應(yīng)對(duì)不斷變化的國家安全格局，實(shí)現(xiàn)再工業(yè)化。美國參與了冷戰(zhàn)和代理人戰(zhàn)爭(zhēng)（proxy war），由于這些戰(zhàn)爭(zhēng)隨時(shí)都可能變成熱戰(zhàn)，美國需要能快速滿足軍事需求的工業(yè)基地，以保護(hù)士兵和公民安全，且不能依賴美國的地緣政治對(duì)手。如果美國的武器生產(chǎn)商在其戰(zhàn)略對(duì)手國有數(shù)千個(gè)供應(yīng)鏈投?，一旦這些投?被切斷，美國就無法自保。此外，美國不應(yīng)與其正發(fā)動(dòng)冷戰(zhàn)的對(duì)手國開展互惠的自由貿(mào)易。為擺脫對(duì)他國依賴，美國政府應(yīng)收緊“購買美國貨”（Buy American）的要求和豁免，尤其是國防安全等重要領(lǐng)域，并對(duì)戰(zhàn)略對(duì)手征收關(guān)稅。

大量經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表明，國防驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)政策在技術(shù)進(jìn)步、研發(fā)和投資方面展現(xiàn)出強(qiáng)勁且積極的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)。這些政策可謂“一箭雙雕”——可同時(shí)促進(jìn)國防安全和再工業(yè)化。

國防驅(qū)動(dòng)型再工業(yè)化和“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”的關(guān)鍵區(qū)別，在于準(zhǔn)確判斷未來市場(chǎng)需求的勝率有多高?！鞍莸墙?jīng)濟(jì)學(xué)”要求立法者和政府官員準(zhǔn)確押注未來有市場(chǎng)需求的產(chǎn)品——例如，他們?cè)陔妱?dòng)汽車上押注了巨額資金。可一旦沒了補(bǔ)貼，消費(fèi)者是否仍愿以市場(chǎng)價(jià)格購買電動(dòng)汽車的情況并不確定，且已有證據(jù)表明，即便有大量補(bǔ)貼，對(duì)電動(dòng)汽車的市場(chǎng)需求也難以為繼。2023年，二手電動(dòng)汽車價(jià)格下降了32%，降幅高達(dá)整體二手車的三倍，買家也因此極其懊悔。赫茲（Hertz）等租車公司正采取措施清算其持有的大量電動(dòng)汽車股份，并重回油車賽道。

相較之下，國防采購預(yù)算驅(qū)動(dòng)下的經(jīng)濟(jì)刺激則更為直接明了，軍方只需判斷在國內(nèi)外保衛(wèi)美國?需要什么。簡(jiǎn)單來說，軍方在確定國防需求方面比政府官員判斷未來市場(chǎng)需求方面的贏面要大——與《通脹削減法案》的補(bǔ)貼不同，對(duì)國家安全支出的需求永遠(yuǎn)不會(huì)消失。

為實(shí)現(xiàn)再工業(yè)化，本文聚焦以下三大主題。首先，要提升美國產(chǎn)業(yè)投?（包括勞動(dòng)?和資本）的吸引力。其次，國家安全是政府提供的最重要的公共利益，可同時(shí)促進(jìn)國內(nèi)的工業(yè)需求和國家安全，有充足的政策空間。最后，跨國轉(zhuǎn)移供應(yīng)鏈可能引發(fā)負(fù)外部性，應(yīng)循序漸進(jìn)，并為企業(yè)提供前瞻性指導(dǎo)——通過事先承諾幫助公司明確未來的需求模式，從而鼓勵(lì)企業(yè)為未來生產(chǎn)投資。

2.脆弱的再工業(yè)化

（一）建造低效產(chǎn)業(yè)工廠

“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”不僅效用不大，也無法真正實(shí)現(xiàn)再工業(yè)化，原因有以下兩點(diǎn)。其一，這些計(jì)劃鼓勵(lì)對(duì)經(jīng)濟(jì)中一些離開補(bǔ)貼就難以為繼的行業(yè)進(jìn)行投資。這意味著一旦補(bǔ)貼減少，這些行業(yè)就容易遭受新一輪去工業(yè)化沖擊。這一問題在《通脹削減法案》所涉領(lǐng)域尤為突出，而在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域則沒那么嚴(yán)重。半導(dǎo)體行業(yè)或許也存在類似情況，但鑒于國家安全因素，半導(dǎo)體始終處于重要戰(zhàn)略地位，所以其補(bǔ)貼會(huì)比綠色能源補(bǔ)貼持續(xù)更久。

此外，《芯片法案》的補(bǔ)貼成本僅為《通脹削減法案》的5%，維持起來會(huì)更容易。其二，上述計(jì)劃附帶嚴(yán)苛的監(jiān)管要求，使美國國內(nèi)工廠和勞動(dòng)力成本相對(duì)國外工廠和勞動(dòng)力有所增加。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，此舉可能促使美國現(xiàn)有老牌工業(yè)為追求更低的生產(chǎn)成本而向海外轉(zhuǎn)移。為推進(jìn)再工業(yè)化，應(yīng)致力于降低而非提高使用國內(nèi)資本和勞動(dòng)力的成本。

綜上，“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”模式下構(gòu)建的工業(yè)基礎(chǔ)與市場(chǎng)價(jià)格和潛在消費(fèi)需求相脫節(jié)，也讓美國面臨新一輪去工業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)。如果工廠生產(chǎn)的商品要靠補(bǔ)貼來維持銷路，一旦補(bǔ)貼取消，需求隨之消失，工廠就很可能倒閉。

（二）補(bǔ)貼低效經(jīng)濟(jì)部門

在自由市場(chǎng)環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)會(huì)自發(fā)地投資生產(chǎn)消費(fèi)者所需商品和服務(wù)行業(yè)。而政府將資源導(dǎo)向特定行業(yè)，可能構(gòu)建一個(gè)投資低效行業(yè)生產(chǎn)的資本結(jié)構(gòu)，因?yàn)檎咧贫ㄕ卟⒉簧瞄L(zhǎng)預(yù)測(cè)消費(fèi)者想要何種商品，以及行業(yè)價(jià)格能下降多少。除非經(jīng)濟(jì)處于嚴(yán)重衰退中，存在大量未被利用激發(fā)的資源和需求，否則，政府向任何特定行業(yè)投入資源，都必然導(dǎo)致其他領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的減少。因此，產(chǎn)業(yè)政策在推動(dòng)低效行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也抑制了高效行業(yè)的發(fā)展。

《通脹削減法案》所支持的產(chǎn)業(yè)政策，聚焦于電動(dòng)汽車等氣候轉(zhuǎn)型技術(shù)。如果沒有政府提供的7500美元補(bǔ)貼，消費(fèi)者購買電動(dòng)汽車的興趣有限。補(bǔ)貼使企業(yè)偏離了在無補(bǔ)貼情況下更有利可圖的經(jīng)營活動(dòng)，導(dǎo)致投資效率降低。最近，德克薩斯公共政策基金會(huì)的研究表明，美國聯(lián)邦和州政府對(duì)每輛電動(dòng)汽車的補(bǔ)貼及監(jiān)管抵免總額約為5萬美元。如果將這筆成本分?jǐn)偟揭惠v汽車的平均使用年限上，意味著每加侖汽油盈虧平衡的加油成本為17.33美元。如果消費(fèi)者必須支付這部分市場(chǎng)價(jià)格，相應(yīng)也會(huì)抑制這些產(chǎn)品的市場(chǎng)需求。

《通脹削減法案》的支持者希望，隨著時(shí)間推移和補(bǔ)貼的支持，電動(dòng)汽車的生產(chǎn)成本將降至能夠維持消費(fèi)者強(qiáng)勁需求的水平。但有證據(jù)表明，即便在目前大幅補(bǔ)貼后的價(jià)格下，消費(fèi)者對(duì)電動(dòng)汽車的需求仍在減弱；經(jīng)銷商無法售出電動(dòng)汽車，導(dǎo)致庫存積壓，其增速高達(dá)傳統(tǒng)油車的兩倍。換句話說，政府補(bǔ)貼很可能催生了大量圍繞特定產(chǎn)品的資本投入，而一旦取消補(bǔ)貼，消費(fèi)者對(duì)這些產(chǎn)品的需求將驟減。

補(bǔ)貼的最終結(jié)果是，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從企業(yè)和家庭認(rèn)為有利可圖的行業(yè)，引向他們認(rèn)為無利可圖的行業(yè)。因?yàn)橛辛苏a(bǔ)貼，原本低質(zhì)量的行業(yè)也變得有吸引力。只要補(bǔ)貼還在，此模式催生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就看似穩(wěn)定；一旦補(bǔ)貼取消，《通脹削減法案》推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式就將在新一輪去工業(yè)化浪潮中崩潰。換句話說，受補(bǔ)貼行業(yè)的創(chuàng)新是以犧牲未受補(bǔ)貼行業(yè)的創(chuàng)新為代價(jià)的，這也加劇了“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”模式的脆弱性。

上述風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)初現(xiàn)端倪。例如，綠色能源投資領(lǐng)域的寵兒——太陽能設(shè)備制造商恩智浦能源（Enphase Energy）最近宣布裁員10%，并關(guān)閉兩家工廠。此前，加利福尼亞州法規(guī)降低了房主將太陽能板產(chǎn)生的多余電力賣回電網(wǎng)的收益，這也直接導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品的銷售額下降。沒有補(bǔ)貼，消費(fèi)者對(duì)太陽能板的需求減少，恩智浦能源也就不需要那么多工廠，結(jié)果就是工廠關(guān)閉、工人失業(yè)。

（三）人為抬高?產(chǎn)成本

“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”模式下的再工業(yè)化的另一負(fù)面影響，是通過立法和監(jiān)管要求，蓄意抬高生產(chǎn)成本，進(jìn)而削弱了供給側(cè)。例如，《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》要求汽車制造商加裝一項(xiàng)技術(shù)，使汽車在空轉(zhuǎn)時(shí)能自動(dòng)熄火，以減少碳排放。迫使制造商建立成本高昂的合規(guī)與監(jiān)測(cè)機(jī)制，并與最終目標(biāo)背道而馳。

出于國家安全考慮，在國內(nèi)生產(chǎn)半導(dǎo)體可成為關(guān)鍵突破口。但《芯片法案》對(duì)有資格獲得補(bǔ)貼的半導(dǎo)體制造工廠施加了許多勞動(dòng)力雇傭要求——雇主需為工人提供額外福利，例如為半導(dǎo)體工人以及建筑工?提供“價(jià)格親民、方便使用、可靠且優(yōu)質(zhì)”的托兒福利。這樣做的后果是，企業(yè)為轉(zhuǎn)嫁提供托兒服務(wù)所增加的成本，可能會(huì)降低工人的現(xiàn)金工資收入或相應(yīng)提高產(chǎn)品售價(jià)。

這些問題并非僅停留在理論層面。三星電子公司（Samsung Electronics Co.）效仿半導(dǎo)體巨頭臺(tái)積電公司（Taiwan Semiconductor Manufacturing Co.），將在美國開設(shè)新的半導(dǎo)體生產(chǎn)工廠計(jì)劃推遲至2025年。這一延遲意味著從項(xiàng)目宣布到投產(chǎn)存在四年的時(shí)間差。彭博社報(bào)道稱，“美國的環(huán)境許可問題及拜登政府遲遲未能提供財(cái)政支持，給在美國境內(nèi)開展芯片項(xiàng)目造成了困擾”。這些額外成本使得美國生產(chǎn)單位數(shù)量商品和服務(wù)所需的勞動(dòng)力成本上漲了約29%。

“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”中推動(dòng)工會(huì)化的計(jì)劃，使工業(yè)基礎(chǔ)趨于政治化。工會(huì)的政治權(quán)力集中在工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層手中，且在民主選舉結(jié)果中影響巨大。因此，對(duì)工會(huì)給予補(bǔ)貼會(huì)產(chǎn)生重大的政治經(jīng)濟(jì)影響。一旦圍繞低效行業(yè)形成了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，即便補(bǔ)貼已明顯無法為納稅人帶來凈收益，工會(huì)也會(huì)憑借強(qiáng)大的游說能力，向政府施壓以維持補(bǔ)貼。

如果想讓產(chǎn)業(yè)政策行之有效，就必須以降低生產(chǎn)成本為目標(biāo)，以最大限度滿足對(duì)美國商品和服務(wù)的需求。這種抬高生產(chǎn)成本的政策，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)美國產(chǎn)業(yè)并無益處。若由聯(lián)邦政府買單，企業(yè)自然樂意承擔(dān)高昂的生產(chǎn)成本。然而，補(bǔ)貼一旦取消，過高的勞動(dòng)力成本和固定成本，這些低效產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)投資方面的吸引力也將消失殆盡。這種做法無異于為新一波去工業(yè)化埋下伏筆，除非美國打算永遠(yuǎn)維持補(bǔ)貼，或徹底杜絕競(jìng)爭(zhēng)——但這兩種做法都不可取。