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【文/賀雪峰】

村級(jí)治理向何處去，是當(dāng)前政策部門和理論界高度關(guān)注的問(wèn)題。中國(guó)正處在高速城市化進(jìn)程中，處于現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段。鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)良好的村級(jí)治理。

從當(dāng)前全國(guó)村級(jí)治理實(shí)踐看，在國(guó)家資源大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的情況下，村級(jí)治理變得尤為重要。從某種意義上講，正是借助村級(jí)治理，國(guó)家的好政策和資源才能落地惠民。也因?yàn)榇罅繃?guó)家資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，村級(jí)治理的重點(diǎn)也就變成協(xié)助國(guó)家資源落地惠民，以及完成自上而下各個(gè)部門安排的惠民工作或行政任務(wù)。村級(jí)治理因此出現(xiàn)了普遍的行政化現(xiàn)象。

與村級(jí)治理行政化相匹配的是村干部的脫產(chǎn)化、正規(guī)化以及村級(jí)治理的規(guī)范化。當(dāng)前，村級(jí)治理越來(lái)越規(guī)范，村干部不僅要完成上級(jí)布置的各項(xiàng)工作，而且必須要按上級(jí)要求的程序和規(guī)范來(lái)完成工作，要做到辦事留痕，接受上級(jí)考核，考核結(jié)果與年終績(jī)效掛鉤。

因?yàn)楦鱾€(gè)上級(jí)部門掌握著惠農(nóng)資源，都有對(duì)所屬行政村的考核權(quán)，上級(jí)各個(gè)部門就都在行政村掛牌，布置任務(wù)，提出要求，這些村的村干部不得不花費(fèi)時(shí)間和資源完成上級(jí)部門安排的各種任務(wù)。村級(jí)治理中因此出現(xiàn)了普遍的形式主義，以至于習(xí)近平總書(shū)記2024年在湖南常德和重慶考察時(shí)一再提醒，要堅(jiān)決整治農(nóng)村基層形式主義，以至于中共中央出臺(tái)文件規(guī)范村級(jí)掛牌并三番五次出臺(tái)文件整治基層形式主義。

從村干部來(lái)講，因?yàn)榇寮?jí)治理規(guī)范化，上級(jí)部門布置工作多，村干部不得不用更多的時(shí)間和精力來(lái)規(guī)范地完成上級(jí)任務(wù)。之前村干部是不脫產(chǎn)的，現(xiàn)在不僅要脫產(chǎn)，而且要加班，甚至普遍出現(xiàn)了“5+2”“白加黑”。

村干部脫產(chǎn)，就不再可以兼顧家庭經(jīng)營(yíng)，之前僅僅拿誤工補(bǔ)貼，現(xiàn)在肯定是不行了，必須拿工資。村莊中的青壯年勞動(dòng)力大都進(jìn)城務(wù)工去了，村干部的工資收入應(yīng)當(dāng)不低于一般外出務(wù)工收入吧。除了工資，村干部老了也得有保障，因此必須為村干部繳社保，全國(guó)各個(gè)地方的規(guī)定往往是擔(dān)任村干部或主職村干部到一定年限就可以有職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

村干部脫產(chǎn)化、全職化和工資化，也就要求專職化和專業(yè)化，全國(guó)各地因此出臺(tái)政策，對(duì)村干部任職提出了學(xué)歷和年齡要求，比如規(guī)定村干部必須有大專文憑，且年齡不能超過(guò)55歲，后備干部年齡則不能超過(guò)30歲。

后備干部由上級(jí)組織部門統(tǒng)一考試錄用，既然已經(jīng)后備，以后肯定能當(dāng)村干部，且既然后備干部是考選錄用的，村干部也就可以由上級(jí)組織部門進(jìn)行調(diào)配，因此就有越來(lái)越多的村干部尤其是村支書(shū)由上級(jí)部門選派。最近幾年強(qiáng)調(diào)村支書(shū)與村委會(huì)主任一肩挑，對(duì)于外來(lái)村支書(shū)如何兼任村委會(huì)主任，有些地方出臺(tái)文件規(guī)定擔(dān)任村支書(shū)一個(gè)月后就具備選舉人資格，也就是可以競(jìng)選村委會(huì)主任。

而既然是由上級(jí)組織部門來(lái)選派村干部，上級(jí)組織部門就一定要在更大范圍選擇有能力的人到村莊擔(dān)任村干部。一個(gè)有能力的村干部可以帶領(lǐng)村民致富，可以建設(shè)好村莊，選賢任能就變得十分重要，這就要求在更大范圍將更有能力的賢能推選為村干部尤其是推選為書(shū)記主任一肩挑的主職村干部，村莊內(nèi)在外面見(jiàn)過(guò)世面、賺了錢、有能力且有學(xué)歷的年輕人就成為上級(jí)組織部門的重點(diǎn)推選對(duì)象。

為了吸引那些有能力的年輕人回村擔(dān)任村干部，就不僅要讓村干部的工資有吸引力，而且要解決養(yǎng)老保障，要出臺(tái)政策允許擔(dān)任村主職干部一屆或兩屆就可以通過(guò)專門渠道考公務(wù)員，很多在外經(jīng)營(yíng)的年輕人為有機(jī)會(huì)考公務(wù)員而回村當(dāng)村干部。當(dāng)前一些地方政府試圖通過(guò)保障村干部的待遇讓村干部也有類似公務(wù)員的待遇保障，從而吸引有能力的年輕人來(lái)當(dāng)村干部，搞好村級(jí)治理。

村干部越來(lái)越脫產(chǎn)化、正規(guī)化甚至公務(wù)員化，村級(jí)治理也因此越來(lái)越行政化了。

圖為林芝市墨脫縣格當(dāng)鄉(xiāng)駐村干部正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。 資料圖：西藏日?qǐng)?bào)

村干部究竟應(yīng)當(dāng)是不脫產(chǎn)的干部，還是全脫產(chǎn)的專職干部？村級(jí)治理的主要工作究竟是要完成上級(jí)安排下來(lái)的任務(wù)，還是要回應(yīng)村民的需求？村級(jí)治理究竟是行政化，還是自治？村級(jí)治理向何處去？這些都是當(dāng)前村級(jí)治理必須回應(yīng)的重大政策問(wèn)題和理論問(wèn)題。

一、農(nóng)村空心化與村莊的重要性

村級(jí)治理向何處去，取決于村級(jí)治理需要去解決什么問(wèn)題，達(dá)成什么目標(biāo)。我們先來(lái)討論當(dāng)前村級(jí)治理所面臨的處境。

中國(guó)正處在快速城市化階段，城市化就是農(nóng)民進(jìn)城變成市民、農(nóng)村逐步空心化的過(guò)程。中國(guó)城市化率在2000年僅36%，到2023年已達(dá)66%，23年間中國(guó)城市化率增加了30個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村人口占比由64%下降至34%，幾乎下降了1倍。

如果考慮到東部地區(qū)農(nóng)民就地城市化，以及城市化本身存在的不平衡性，最近20年中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的村莊中至少一半農(nóng)民已進(jìn)城去了。依據(jù)我們近年在全國(guó)的調(diào)研，早在若干年前，中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的絕大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力都已進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，真正留守農(nóng)村的主要是缺少進(jìn)城能力的老年人，農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的空心化和老齡化現(xiàn)象。

甚至可以說(shuō)，大多數(shù)中西部農(nóng)村，2/3以上戶籍人口都已進(jìn)城，留在農(nóng)村的不及1/3，即一個(gè)5萬(wàn)戶籍人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可能只有1.5萬(wàn)人左右，這是三年新冠肺炎疫情期間統(tǒng)計(jì)打疫苗人口的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的共識(shí)。一個(gè)戶籍人口1500人的村莊真正留村的只有500人，應(yīng)該屬于普遍情況。

在中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，戶籍人口中的2/3已進(jìn)城很好理解，因?yàn)檫@些農(nóng)村缺少獲利機(jī)會(huì)，有勞動(dòng)能力的農(nóng)村青壯年及其家屬通過(guò)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，可以獲得遠(yuǎn)超留守農(nóng)村的收入機(jī)會(huì)。村莊中青壯年勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)條件更好的農(nóng)戶家庭率先進(jìn)城，留守村莊的主要有兩個(gè)群體：一是缺少進(jìn)城能力的老弱病殘群體；二是通過(guò)捕獲進(jìn)城農(nóng)民讓渡出來(lái)的農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)而成為“中農(nóng)”的群體，其典型是進(jìn)城農(nóng)民不再種地，留守青壯年農(nóng)民通過(guò)擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模而可以獲得較高土地收入的農(nóng)戶。

因?yàn)橛辛诉m度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這些留守青壯年農(nóng)民在農(nóng)村的獲利甚至不低于進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們因此可以留在農(nóng)村，成為留守農(nóng)村的少有的青壯年勞動(dòng)力。這樣的青壯年勞動(dòng)力，我們稱之為“中農(nóng)”，在社會(huì)結(jié)構(gòu)上構(gòu)成了農(nóng)村青壯年普遍進(jìn)城以后老齡化、空心化村莊的中堅(jiān)，所以我們又稱之為“中堅(jiān)農(nóng)民”。

相對(duì)于城市幾乎無(wú)限的就業(yè)與收入機(jī)會(huì)而言，農(nóng)業(yè)收入機(jī)會(huì)有限，有限的農(nóng)業(yè)收入機(jī)會(huì)決定了可以留守農(nóng)村成為“中農(nóng)”的青壯年勞動(dòng)力只能是十分有限的。鑒于中國(guó)戶均不過(guò)10畝耕地的國(guó)情農(nóng)情，如果以一戶“中農(nóng)”要有50—100畝適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模計(jì)算，“中農(nóng)”戶就不可能超過(guò)農(nóng)戶的20%，而實(shí)際上，農(nóng)戶相當(dāng)部分承包地仍然是由留守農(nóng)村的老年人耕種，“中農(nóng)”也就只可能更少。

留守“中農(nóng)”的數(shù)量決定于有多少可以讓他們?cè)谵r(nóng)村的獲利機(jī)會(huì)。缺少農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)，“中農(nóng)”就會(huì)進(jìn)城。從這個(gè)意義上而言，是農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)的多少?zèng)Q定了農(nóng)村可以容納多少“中農(nóng)”，而非相反。與“中農(nóng)”可以在城鄉(xiāng)之間自由選擇不同，農(nóng)村老年群體缺少在城市就業(yè)獲利的機(jī)會(huì)，又有生產(chǎn)的能力與意愿，他們就會(huì)保留自己的承包地，通過(guò)與土地結(jié)合來(lái)獲得收入、就業(yè)與意義。

留守農(nóng)村種自家承包地的中老年人之所以留守種地，是由于缺少在城市就業(yè)的機(jī)會(huì)。實(shí)際上，當(dāng)前留守農(nóng)村種地的相當(dāng)部分中老年人年輕時(shí)在城市務(wù)工經(jīng)商，年齡大了在城市難以找到就業(yè)機(jī)會(huì)，而城市生活成本又太高，他們就只好退回農(nóng)村種自家承包地。種地收入不高，農(nóng)村生活成本也不高，返鄉(xiāng)種地成為當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民年老時(shí)的主流選擇。

當(dāng)前在中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村工業(yè)難以有發(fā)展起來(lái)的可能，村莊二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)與收入機(jī)會(huì)相當(dāng)有限，在人均耕地很少的情況下，農(nóng)地可以為農(nóng)戶提供的收入機(jī)會(huì)也必定有限。面對(duì)城市幾乎無(wú)限的就業(yè)與收入機(jī)會(huì)，農(nóng)村人口選擇進(jìn)城是必然的。