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一計(jì)不成又生一計(jì)，在對俄羅斯制裁收效甚微之后，美國又開始威脅對與俄羅斯有貿(mào)易往來的第三方國家及企業(yè)實(shí)施“二級制裁”，標(biāo)志著對俄經(jīng)濟(jì)施壓進(jìn)入新階段。這種極具域外效力的制裁將迫使全球更多企業(yè)“選邊站”，顯著加劇國際經(jīng)貿(mào)活動的政治風(fēng)險(xiǎn)，深刻沖擊國際貿(mào)易格局和政治格局。

但出乎意料的是，印度等國這次并沒有屈服，也顯示了美國基于市場規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢和全球交易網(wǎng)絡(luò)的制裁與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)能力，受到了挑戰(zhàn)。

本文節(jié)選自《制裁與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)》，結(jié)合后冷戰(zhàn)時(shí)代以來尤其是近十年來美國利用聰明制裁和次級制裁展現(xiàn)美國霸權(quán)的歷史，深度分析了美國如何利用現(xiàn)代金融經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施制裁“頂點(diǎn)打擊”，以及其副作用。

【文/ 翟東升】

針對個(gè)體的聰明制裁

早在2014年的克里米亞危機(jī)爆發(fā)后，俄羅斯便遭到了西方國家的金融制裁。美國和歐盟在2014年3月宣布對被指控破壞民主、挪用烏克蘭財(cái)產(chǎn)、侵犯人權(quán)的俄羅斯個(gè)人和公司實(shí)施制裁，這些措施包括簽證禁令和資產(chǎn)凍結(jié)。隨后，美國和歐盟逐步擴(kuò)大了對負(fù)責(zé)克里米亞政策的俄羅斯官員和在克里米亞經(jīng)營的俄羅斯企業(yè)的制裁。

在這輪對俄制裁中，一個(gè)新穎之處是美國制裁了普京的四個(gè)親信，包括科瓦爾丘克、羅滕貝格兄弟和蒂姆琴科。歐盟制裁了科瓦爾丘克和阿爾卡季·羅滕貝格，以及普京的第五個(gè)親信沙馬洛夫。這些制裁旨在從經(jīng)濟(jì)上孤立克里米亞，懲罰所謂的“肇事者”，并阻止俄羅斯進(jìn)一步的軍事行動。

科瓦利丘克被西方媒體稱為“普京的私人銀行家”

顯然，這些精準(zhǔn)的金融制裁基于西方的一種觀念和思維方式，即認(rèn)為俄羅斯是一個(gè)由少數(shù)寡頭操控的“盜賊政權(quán)”（kleptocracy），通過制裁普京的朋友、親信和俄羅斯寡頭可以影響俄羅斯的外交政策。

對俄羅斯寡頭的制裁體現(xiàn)了西方制裁政策的轉(zhuǎn)變，即從類似于對伊拉克的綜合制裁——這種制裁相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)上的地毯式轟炸——轉(zhuǎn)向更為精確的“聰明制裁”（smart sanctions），這可以類比于經(jīng)濟(jì)國家主義中的精確制導(dǎo)武器。所謂聰明制裁，也稱為定向制裁（targeted sanctions）或選擇性制裁（selective sanctions），是針對特定個(gè)人（尤其是統(tǒng)治精英）、實(shí)體或交易的制裁措施。

盡管傳統(tǒng)的綜合制裁曾是首選的制裁手段，但在21世紀(jì)的前二十年，聰明制裁已成為決策者更為青睞的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制工具。聰明制裁通常包括資產(chǎn)凍結(jié)、金融制裁、拒絕奢侈品銷售、產(chǎn)業(yè)制裁（如武器禁運(yùn)和對軍民兩用技術(shù)的限制）以及旅行限制等。

由于聰明制裁將傷害從普通民眾轉(zhuǎn)移到目標(biāo)國的領(lǐng)導(dǎo)層，因此相較于經(jīng)常引發(fā)人道主義災(zāi)難的全面制裁，聰明制裁更容易獲得發(fā)起國公眾輿論的支持。聰明制裁還能對制裁目標(biāo)的名譽(yù)造成打擊，捕風(fēng)捉影的流言對政治人物的傷害有時(shí)遠(yuǎn)甚于經(jīng)濟(jì)損失。

要實(shí)施聰明制裁，發(fā)起國需要精準(zhǔn)地定位目標(biāo)國領(lǐng)導(dǎo)人的資產(chǎn)，確保目標(biāo)國領(lǐng)導(dǎo)人沒有獲取財(cái)富的其他手段。當(dāng)然，為了確保聰明制裁的有效性，被制裁的精英階層必須具備影響決策者的能力（例如通過宮廷政變），或者能夠成為改變國家基本路線或政權(quán)的主導(dǎo)力量（如群眾起義）。

此外，他們必須存在值得利用的軟肋，例如私人對外投資、海外房產(chǎn)、在海外的親屬等，不然無法迫使他們采取制裁方期望的政治行動。例如，米爾科·德拉卡等人對與伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)和最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊有關(guān)聯(lián)的伊朗上市公司的研究表明，聚焦于打擊伊方政治精英的商業(yè)利益是提高制裁成功率的一個(gè)有效手段。

聰明制裁為決策者提供了一個(gè)戰(zhàn)略平衡點(diǎn)，使他們能在全面制裁和無所作為之間找到折中方案，便于權(quán)衡制裁的“政治功效”與“道德后果”。在這方面，聰明制裁的一個(gè)顯著優(yōu)點(diǎn)是符合國際法中的比例原則（principle of proportionality），緩解了廣泛性綜合制裁對無辜平民尤其是社會弱勢群體和第三方造成的連帶傷害。

為了保護(hù)無辜民眾的利益，考慮到制裁可能引發(fā)的人道主義問題，許多當(dāng)代制裁方案包含了聯(lián)合國所稱的“人道主義豁免”（humanitarian exceptions）。這種機(jī)制允許食品、藥品等人道主義援助物資進(jìn)入被制裁國，并允許為滿足人道主義需求所必需的經(jīng)濟(jì)活動繼續(xù)進(jìn)行。

薩達(dá)姆時(shí)代，聯(lián)合國推出過“石油換食品計(jì)劃”

在人道主義豁免的基礎(chǔ)上，為了充分考慮第三方的利益，部分制裁發(fā)起方的政策還包括了“外交豁免”（diplomatic exceptions）。這種豁免在實(shí)踐中主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對被制裁國鄰國和貿(mào)易伙伴所遭受的負(fù)面溢出效應(yīng)提供補(bǔ)償，例如埃及和土耳其因伊拉克被制裁而獲得部分賠償；二是允許與被制裁國高度相互依賴的國家逐步減少與被制裁國的經(jīng)貿(mào)往來，而不是立即斷絕，這有助于國際社會形成對制裁的共識。

例如，奧巴馬政府在制裁伊朗時(shí)，同意給予歐盟（主要是希臘、意大利和西班牙）、中國、印度、日本、土耳其和韓國等大量進(jìn)口伊朗石油的國家“大幅減量豁免”（significant reduction exceptions，SRE）。根據(jù)SRE豁免，這些經(jīng)濟(jì)體可以繼續(xù)從伊朗進(jìn)口石油，并逐步調(diào)整石油進(jìn)口結(jié)構(gòu)，但條件是它們每180天就要將從伊朗進(jìn)口的石油數(shù)量減少約20%。

聰明制裁的另一個(gè)優(yōu)勢在于，它在推進(jìn)政策目標(biāo)的同時(shí)避免了雙邊關(guān)系的全面對抗，允許雙方在其他議題領(lǐng)域保持合作。

定向的聰明制裁與傳統(tǒng)的貿(mào)易和投資制裁相比，其效果仍然是一個(gè)有待深入研究和討論的問題。雖然聰明制裁在理論上被認(rèn)為是更加精準(zhǔn)和高效的手段，但由于在現(xiàn)有的主要數(shù)據(jù)庫中這類制裁案例未獲得充分關(guān)注和重視，對定向制裁的實(shí)證研究仍處于初級階段。

因此，學(xué)界尚未形成一個(gè)關(guān)于定向制裁相對有效性的統(tǒng)一觀點(diǎn)，目前也缺乏確鑿的證據(jù)來表明定向制裁比傳統(tǒng)制裁更有效。德雷茲納曾指出，“聰明制裁只是有時(shí)候聰明”，而海涅埃里森也認(rèn)為，盡管定向制裁在人權(quán)保護(hù)方面表現(xiàn)較好，但從效果角度來看，并不一定比傳統(tǒng)制裁有效。

然而，在金融制裁領(lǐng)域，情況可能有所不同。陶士貴強(qiáng)調(diào)，非對稱的貨幣權(quán)力和國際金融規(guī)則制定權(quán)是美國金融制裁的兩大優(yōu)勢?？紤]到美國在全球金融體系中的主導(dǎo)地位和美元在國際收支中的世界貨幣地位，目標(biāo)國及其潛在的第三方合作伙伴在突破金融制裁方面面臨更大的挑戰(zhàn)。銀行和其他金融機(jī)構(gòu)可能不愿與被制裁的金融實(shí)體進(jìn)行接觸，以避免違反制裁規(guī)定而產(chǎn)生的聲譽(yù)成本和面臨美國政府的重大處罰。

在某些方面，聰明制裁甚至可能會起到反作用，被精準(zhǔn)制裁反而成為忠誠的“勛章”或?qū)δ芰Φ摹翱隙ā??？偟膩碚f，聰明制裁，特別是在金融領(lǐng)域的應(yīng)用，可能提供了一種全新的制裁手段，但是其真實(shí)效果和影響范圍仍需要更多的實(shí)證研究來驗(yàn)證。