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印尼觀察：一場(chǎng)極限施壓下的“交易式外交”

在東盟各國(guó)倉(cāng)皇應(yīng)對(duì)的亂局中，印度尼西亞的案例提供了一個(gè)絕佳的觀察窗口。

作為東南亞最大的經(jīng)濟(jì)體和人口大國(guó)，印尼的應(yīng)對(duì)策略、談判過(guò)程及其最終結(jié)果，集中體現(xiàn)了中小國(guó)家在超級(jí)大國(guó)經(jīng)濟(jì)脅迫下的艱難處境與無(wú)奈抉擇。通過(guò)深入剖析雅加達(dá)的這場(chǎng)“交易式外交”，我們可以清晰地看到，特朗普關(guān)稅戰(zhàn)的真實(shí)代價(jià)，遠(yuǎn)不止于關(guān)稅本身。

從32%到19%：雅加達(dá)的艱難抉擇與代價(jià)

2025年4月，當(dāng)美國(guó)宣布將對(duì)印尼商品征收32%的“對(duì)等關(guān)稅”時(shí)，整個(gè)印尼商界陷入了巨大的恐慌。印尼雇主協(xié)會(huì)（Apindo）迅速發(fā)出警告，稱如果這一稅率成為現(xiàn)實(shí)，將可能引發(fā)大規(guī)模裁員、印尼盾匯率劇烈波動(dòng)，甚至導(dǎo)致大量中國(guó)商品為規(guī)避美國(guó)關(guān)稅而涌入印尼市場(chǎng)，沖擊本國(guó)產(chǎn)業(yè)。紡織業(yè)協(xié)會(huì)更是具體預(yù)測(cè)，可能會(huì)有5萬(wàn)至7萬(wàn)名工人因此失業(yè)。

面對(duì)迫在眉睫的危機(jī)，雅加達(dá)政府展開(kāi)了一場(chǎng)堪稱“瘋狂”的外交斡旋。印尼高級(jí)別談判代表團(tuán)緊急飛往華盛頓，與美方進(jìn)行密集磋商。為了展現(xiàn)“誠(chéng)意”，印尼方面甚至拋出了一個(gè)價(jià)值高達(dá)340億美元的貿(mào)易方案，承諾大量采購(gòu)美國(guó)商品，以換取關(guān)稅減免。

經(jīng)過(guò)數(shù)月的極限拉扯，最終的“交易”細(xì)節(jié)浮出水面。

特朗普總統(tǒng)高調(diào)宣布，與印尼達(dá)成了一項(xiàng)“達(dá)成了一項(xiàng)重要協(xié)議”。根據(jù)協(xié)議，美國(guó)對(duì)印尼商品的關(guān)稅從威脅的32%降至19%。作為交換，印尼付出了驚人的代價(jià)：承諾向美國(guó)采購(gòu)價(jià)值150億美元的能源產(chǎn)品、45億美元的農(nóng)產(chǎn)品，以及50架波音飛機(jī)；更關(guān)鍵的是，印尼同意對(duì)所有美國(guó)出口到印尼的商品實(shí)行“關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘豁免”，即零關(guān)稅準(zhǔn)入。特朗普驕傲地宣稱，“我們的牧場(chǎng)主、農(nóng)民和漁民將首次能夠完全進(jìn)入超過(guò)2.8億人口的印尼市場(chǎng)。”

這筆交易的本質(zhì)，是一種典型的“非對(duì)稱互惠”。美國(guó)所謂的“讓步”，僅僅是降低了一個(gè)由其單方面憑空制造出來(lái)的懲罰性威脅，其自身并未付出任何實(shí)際成本。而印尼的“讓步”，卻是具體的、真金白銀的、且具有長(zhǎng)期約束力的經(jīng)濟(jì)承諾。印尼經(jīng)濟(jì)學(xué)家直言，這份協(xié)議“并不理想”，它幾乎肯定會(huì)導(dǎo)致印尼長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)美享有的貿(mào)易順差大幅縮水。

作者制圖

這根本不是一場(chǎng)平等主體之間的自由貿(mào)易談判，而是一場(chǎng)赤裸裸的脅迫。協(xié)議的達(dá)成，與其說(shuō)是外交勝利，不如說(shuō)是印尼在重壓之下，為換取確定性而付出的“保護(hù)費(fèi)”。

“鎳牌”的博弈：資源民族主義如何成為雙刃劍

在這場(chǎng)與美國(guó)的艱難博弈中，印尼手中并非沒(méi)有牌可打。其最大的一張王牌，就是“鎳”。

印尼擁有世界第一的鎳儲(chǔ)量和產(chǎn)量，是全球不銹鋼及電動(dòng)汽車（EV）電池產(chǎn)業(yè)鏈中不可或逾越的關(guān)鍵一環(huán)。近年來(lái)，佐科政府大力推行“下游化”（hilirisasi）的資源民族主義政策，其核心舉措是在2020年全面禁止未經(jīng)加工的鎳礦石出口。

圖中照片為印尼淡水河谷礦業(yè)公司位于南蘇拉威西島索羅阿科的工廠正在進(jìn)行鎳冶煉

這一政策的初衷，是將產(chǎn)業(yè)鏈留在國(guó)內(nèi)，提升出口產(chǎn)品附加值，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。禁令一出，迫使外國(guó)投資者，尤其是中國(guó)企業(yè)，不得不將冶煉廠直接建在印尼。

在高達(dá)300億美元的中國(guó)資本涌入后，印尼迅速建成了龐大的鎳加工產(chǎn)業(yè)集群，中國(guó)企業(yè)目前控制著印尼約75%的鎳冶煉產(chǎn)能。這一方面幫助印尼成功實(shí)現(xiàn)了其“下游化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，使其成為全球鎳市場(chǎng)的主導(dǎo)者；另一方面，也讓印尼的鎳產(chǎn)業(yè)與中國(guó)資本形成了深度捆綁。

這張“鎳牌”在與美國(guó)的貿(mào)易談判中發(fā)揮了微妙的作用。最終達(dá)成的協(xié)議中，關(guān)鍵礦產(chǎn)被明確豁免19%的關(guān)稅。這表明華盛頓認(rèn)識(shí)到印尼在全球電池供應(yīng)鏈中的戰(zhàn)略地位，不敢把印尼逼得太緊。然而，這張牌也是一把雙刃劍。

印尼所面臨的戰(zhàn)略悖論在于：其成功維護(hù)資源主權(quán)的基石——龐大的中國(guó)投資——恰恰使其成為美國(guó)地緣經(jīng)濟(jì)遏制戰(zhàn)略的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

美國(guó)的《通脹削減法案》（IRA）就以供應(yīng)鏈安全為由，將那些與“受關(guān)注的外國(guó)實(shí)體”（主要是中國(guó)）有關(guān)的電池組件排除在電動(dòng)汽車稅收抵免之外。這意味著，盡管印尼擁有海量的鎳資源，但由于其產(chǎn)業(yè)鏈中濃厚的“中國(guó)背景”，其產(chǎn)品很難享受到美國(guó)主導(dǎo)的西方綠色能源市場(chǎng)的政策紅利。

因此，印尼陷入了一個(gè)兩難境地：它既想利用自己的鎳資源優(yōu)勢(shì)作為與西方討價(jià)還價(jià)的籌碼，又無(wú)法在短期內(nèi)擺脫對(duì)中國(guó)資本和技術(shù)的依賴；它成功地通過(guò)資源民族主義提升了自身的經(jīng)濟(jì)主權(quán)，卻又在不經(jīng)意間將自己置于中美大國(guó)博弈的交叉火力之下。如何在這兩者之間走鋼絲，將是印尼未來(lái)面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的“陣痛”：棕櫚油、紡織業(yè)的未來(lái)迷霧

對(duì)于印尼經(jīng)濟(jì)而言，宏大的地緣戰(zhàn)略博弈最終會(huì)傳導(dǎo)至具體的產(chǎn)業(yè)和萬(wàn)千民眾的生計(jì)。19%的關(guān)稅，對(duì)于利潤(rùn)本就微薄的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)異于一場(chǎng)災(zāi)難。印尼的棕櫚油、紡織品、鞋類和家具等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)出口產(chǎn)業(yè)，在這場(chǎng)關(guān)稅戰(zhàn)中首當(dāng)其沖，感受到了最直接的“陣痛”。

印尼雇主協(xié)會(huì)（Apindo）主席辛塔·卡姆達(dá)尼（Shinta Kamdani）多次警告，關(guān)稅帶來(lái)的最大風(fēng)險(xiǎn)在于，印尼產(chǎn)品將在美國(guó)市場(chǎng)上喪失相對(duì)于鄰國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力。

她舉例說(shuō)，越南是印尼在鞋類等產(chǎn)業(yè)上的最大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之一。如果越南產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)只需承擔(dān)20%的關(guān)稅，而印尼產(chǎn)品需要承擔(dān)更高的稅率（在談判前是32%），那么美國(guó)采購(gòu)商無(wú)疑會(huì)選擇前者。即便最終印尼爭(zhēng)取到了19%的稅率，這種微弱的優(yōu)勢(shì)也隨時(shí)可能因匯率波動(dòng)等因素而被抵消。

印尼棕櫚油協(xié)會(huì)（Gapki）也表達(dá)了同樣的憂慮。印尼是美國(guó)棕櫚油市場(chǎng)最主要的供應(yīng)國(guó)，占據(jù)約85%的份額。但關(guān)稅的差異化實(shí)施，可能導(dǎo)致美國(guó)買家轉(zhuǎn)向關(guān)稅更低的馬來(lái)西亞，從而侵蝕印尼的市場(chǎng)份額。

這種現(xiàn)象揭示了美國(guó)關(guān)稅政策一個(gè)更為陰險(xiǎn)的后果：它不僅對(duì)單個(gè)國(guó)家施加壓力，更是在東盟內(nèi)部巧妙地制造了一場(chǎng)“內(nèi)卷化”的競(jìng)爭(zhēng)。

通過(guò)與不同國(guó)家談判達(dá)成不同的關(guān)稅稅率，美國(guó)成功地在這些經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相似、出口產(chǎn)品重疊的國(guó)家之間打入了楔子。這迫使東盟國(guó)家將彼此視為爭(zhēng)奪美國(guó)市場(chǎng)訂單的直接對(duì)手，而不是在區(qū)域一體化框架下的合作伙伴。這種“以鄰為壑”的局面，從根本上削弱了東盟的經(jīng)濟(jì)凝聚力，使其更難形成合力來(lái)應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)。這正是華盛頓“分而治之”策略最希望看到的結(jié)果。