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（五）制度設計缺陷

1.非政府影響

儲備銀行或地區(qū)聯儲銀行是由地方銀行聯合體擁有的私營機構。每家儲備銀行的治理委員會由六名董事組成，其中三名由成員銀行任命（“A類董事”），三名代表公眾（“B類董事”）。美聯儲理事會另任命三名董事（“C類董事”），也代表公眾利益。B類和C類董事共同選舉儲備銀行行長，但需美聯儲理事會批準。這種結構使成員銀行和其他非政府行為者對美聯儲系統(tǒng)擁有過大影響力。  

典型的儲備銀行治理委員會由地方銀行、企業(yè)和非營利組織的高管組成，各自帶有不同的政治議程。在105名董事中，35名（三分之一）是上市公司高管，包括A類董事。由于機構投資者持有約80%的股票市場，它們對美聯儲系統(tǒng)有顯著影響。三大資產管理公司之一是88%的標普500公司的最大股東，而這些投資者普遍支持以“環(huán)境、社會和治理”（ESG）為名的激進社會改革，間接影響美聯儲政策。此外，美國最富有的10%人群持有89%的股票，使他們對貨幣政策擁有過大影響力，而貨幣政策本應以全體美國人的利益為目標。 

2024年9月美聯儲委員給出的利率點陣圖，用于預期管理和引導市場情緒 美聯儲

2.利益沖突

法律規(guī)定，三分之一的儲備銀行董事來自美聯儲成員銀行，這本身就是一種固有沖突，甚至可能被視為“監(jiān)管俘虜”?？傮w來看，41%的董事來自金融行業(yè)，包括非銀行公司。在其他經濟領域，受監(jiān)管實體從未被允許如此直接地控制其監(jiān)管者。這種結構導致明顯的利益沖突，阻礙了美聯儲的有效運作。  

例如，據報道，舊金山聯儲在2022年底因擔心市場反應，未將硅谷銀行（SVB）首席執(zhí)行官從其治理委員會中移除，結果幾個月后SVB倒閉。儲備銀行治理委員會不應由受監(jiān)管實體組成，而現實中卻出現了受監(jiān)管實體監(jiān)督監(jiān)管者的反?，F象。  

3.不合適的監(jiān)管者

部分儲備銀行董事明顯不適合監(jiān)管美聯儲的貨幣和財政職能。例如，明尼阿波利斯和紐約聯儲的治理委員會成員包括入AFL-CIO這類當地工會負責人，堪薩斯城聯儲治理委員會主席也來自同一組織。波士頓聯儲的一名治理委員會成員致力于推動“公平的社會變革”，而舊金山聯儲的治理委員會成員包括一家可負擔住房公司的首席執(zhí)行官，其使命涉及“去殖民化”和“被竊取的土地”等議題。  

美聯儲還利用其私有-公共雙重所有制結構規(guī)避透明度。敏感的《信息自由法》（FOIA）請求可被轉移至儲備銀行，后者聲稱雖遵循FOIA“精神”，但無法律義務完全遵守，可選擇性保留文件。這種極端化的政治獨立性使選民無法通過問責機制改善儲備銀行的表現。例如，私營部門或政府中類似SVB倒閉的風險控制失敗通常會導致人事變動，但一年后，瑪麗·戴利（Mary Daly）仍領導舊金山聯儲，選民對此無能為力。  

為恢復美聯儲的問責制并提升其績效，必須對其機構設計進行全面重組。我們主張摒棄現有結構及其虛假的“獨立性”，轉而引入透明性和問責機制，同時防止任何單一政治權力中心的主導地位。這一改革需要對治理委員會和儲備銀行的結構進行調整，使其比當前虛假的獨立性更能抵御日常政治干擾，從而實現更優(yōu)的貨幣政策結果。

我們建議加強對美聯儲官員的民主監(jiān)督和問責，并通過改革減少其追求黨派政治議程的動機。具體措施包括讓美聯儲治理委員會更直接地對總統(tǒng)負責，同時通過就業(yè)限制和儲備銀行運作改革來平衡這種影響。改革后，儲備銀行治理委員會將由各州州長而非地方私營企業(yè)或美聯儲治理委員會任命，從而增強儲備銀行在聯邦公開市場委員會（FOMC）中的影響力及其民主合法性。這種“貨幣聯邦制”在政治合法性與政治獨立性之間實現了理想平衡。

（一）人事改革

美聯儲治理委員會的任命結構在行政分支中顯得獨特，成員任期固定為14年，遠超三屆總統(tǒng)任期。然而，治理委員會成員很少完成完整任期；接替前任剩余任期的成員可被再次任命為完整任期。事實上，僅有兩位成員（包括艾倫·格林斯潘）完成過完整任期。

格林斯潘被授予總統(tǒng)自由勛章 資料圖

改革任期限制：由于大多數治理委員會成員提前辭職，他們可能策略性地選擇辭職時間。專門研究美聯儲的歷史學家彼得·康提-布朗（Peter Conti-Brown）指出，這種行為類似于最高法院法官為與支持其理念的總統(tǒng)任期吻合而辭職。此外，他們可能為最大化行政分支就業(yè)機會而調整政策決策。長任期反而助長了政治行為，違背了其初衷。

國會應修改《聯邦儲備法案》，將治理委員會成員和儲備銀行領導人的任期縮短為單一的八年任期，從參議院確認時開始計算。同時，治理委員會成員和儲備銀行領導人應接受總統(tǒng)隨時解雇的約束，以確保其對民主進程負責。盡管允許隨時解雇看似對央行獨立性的根本性突破，但美國憲法體系與央行獨立性本身存在緊張關系。近期最高法院判例對獨立機構的合憲性提出質疑，未來可能取消行使行政權力官員的“有因解雇保護”。在此之前實施改革，將是保護美聯儲免受政治干擾的最佳方式。

封堵旋轉門：為隔離治理委員會成員與日常政治，應禁止其在任期結束后四年內進入行政分支任職。切斷美聯儲與行政分支的“旋轉門”機制，可減少官員為總統(tǒng)短期政治利益行事的動機，同時促使總統(tǒng)選擇具有國會專業(yè)經驗的候選人——這在FOMC中常被忽視，尤其是在美聯儲近期失誤與其對財政政策角色誤解相關的情況下。

治理委員會內部招聘政策：治理委員會的直接政治問責將明確行政分支授權，幫助其成員有效管理美聯儲員工，避免員工涉足核心任務之外的領域。此外，將美聯儲員工納入“F類計劃”提案，可確?？偨y(tǒng)任命的官員忠實履行憲法職責，不受不受問責的專業(yè)員工干擾。同時，應確保美聯儲系統(tǒng)的招聘以能力為基礎，而非違憲的種族配額。這可通過立法或總統(tǒng)修訂第11478號行政命令實現，該命令名義上禁止文職服務中的種族歧視，但實踐中常被用作種族配額的行動方案。

（二）將儲備銀行國有化

為平衡總統(tǒng)對聯邦儲備委員會的影響，我們建議增強區(qū)域儲備銀行的影響力和獨立性。聯邦儲備系統(tǒng)的區(qū)域結構是美國貨幣政策的重要特色，能有效避免集中化系統(tǒng)的短視決策風險。改革應保留并強化這一特色，同時提高儲備銀行治理的透明度和問責制。將儲備銀行定位為聯邦儲備委員會的制衡力量，體現了美國聯邦制的經典模式，這一模式已成功運作兩個多世紀。

儲備銀行應正式國有化，明確其為服務于美國人民的政府機構。為保持其區(qū)域視角并減少華盛頓政治壓力，各州州長應負責選拔儲備銀行的治理委員會成員。為此，可能需調整聯邦儲備區(qū)地圖，確保伊利諾伊州和路易斯安那州等不被分割，同時保證政治代表性，避免系統(tǒng)偏向某一黨派。

儲備銀行治理委員會將繼續(xù)選擇領導者，其任期和冷卻期與聯邦儲備委員會成員一致，均為八年。這一安排將確保儲備銀行結合全國經濟視角，提升貨幣政策效果，延續(xù)聯邦制傳統(tǒng)。領導者及治理委員會成員的任命仍需聯邦儲備委員會批準，以保留其憲法基礎。

盡管儲備銀行領導層與總統(tǒng)任命的聯邦儲備委員會成員之間可能存在緊張關系，但現行系統(tǒng)下已存在類似情況。委員會成員極少持異議，而儲備銀行領導者有時會提出異議，反映出兩者間的緊張關系。我們建議的任期限制和冷卻期將減少委員會成員因政治目的反對提名的動機。此外，總統(tǒng)應有權隨時解除儲備銀行高管職務，以符合憲法設計。

紐約聯邦儲備銀行（FRBNY）的特殊地位需重新調整。隨著治理委員會控制權轉移至全美州長，紐約州、新澤西州和康涅狄格州的州長不應在系統(tǒng)中擁有過大影響力。紐約聯儲在公開市場操作中的職能應由聯邦儲備委員會直接管理。此外，紐約聯儲領導者不應再享有在FOMC中擔任副主席或緊急情況下繼任的優(yōu)先權。