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【文/盛松成、龍玉、陳璽】

大力提振消費是全面擴大內需的一個重要抓手。今年《政府工作報告》將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”置于政府主要工作之首。

對于地方經濟工作而言，增加投資的可控性更強，而提振消費更像是“推繩子”，往往需要市場的配合，尤其是在居民部門消費傾向較弱的情況下，難度更大。應重視地方政府對促進消費的積極性，因為這會直接影響有關促消費政策的落實和成效。

但也要看到，目前不少地方政府面臨較大資金約束，地方財政受到債務累積和房地產市場下行的拖累。而發(fā)放消費補貼本身需要耗費較大財力，且會在一定程度上透支未來消費需求。

我們認為，可以從財稅制度層面著力，建立地方政府促進消費的良性激勵機制。這從長期看，亦符合我國經濟發(fā)展新階段的要求，充分釋放我國統(tǒng)一大市場潛力。

從我國稅收收入結構看，增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅和個人所得稅是前四大稅種。其中，增值稅（由中央和地方“五五分成”）對地方稅收的貢獻最大。而隨著國家逐步推動部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，消費稅則有望成為地方政府的增量收入來源。因此，提振消費的財稅改革應主要考慮從增值稅和消費稅入手。2024年，我國稅收收入17.5萬億元，其中增值稅6.67萬億元（占全部稅收的38%），消費稅1.65萬億元（占全部稅收的9%）。

參考國際經驗，我們建議：

一是在增值稅分配方式上更加側重向消費地進行轉移支付，同時提高轉移支付的精準性；

二是加快推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移，通過消費稅改革推動綠色、智能、健康等新興消費領域發(fā)展，以消費升級帶動產業(yè)升級。

一、進一步釋放我國消費潛力可能面臨財稅制度的制約

近年來，國家戰(zhàn)略更加注重內需驅動，逐步確立了消費的基礎性作用和投資的關鍵性作用并重的發(fā)展方向，特別強調將恢復和擴大消費擺在優(yōu)先位置。但現(xiàn)有稅收稅制度與經濟發(fā)展新趨勢之間的不協(xié)調問題也逐漸顯現(xiàn)。

以增值稅為例。目前我國增值稅分配仍以生產地原則為基礎，盡管這一安排在投資主導階段有效支撐了地方政府財政，但在消費驅動逐步成為主要增長動力的新階段，其局限性日益突出。

一是稅收與稅源背離引發(fā)的激勵扭曲和地區(qū)間稅收橫向分配的失衡。

由于生產地政府取得其分享的增值稅收入，消費地居民實際負擔其所購產品和服務中包含的增值稅，造成地區(qū)間稅收和稅源的背離。這種安排還帶來了激勵扭曲：地方政府為爭奪稅源，抑制了地區(qū)間產業(yè)有序轉移，不利于全國統(tǒng)一大市場的形成。

此外，平臺經濟發(fā)展也為增值稅的合理分配帶來挑戰(zhàn)。平臺經濟模式下，一方面，生產地和消費地分離的情況更加顯著，另一方面，消費行為分散但稅收集中在平臺注冊地（多為發(fā)達地區(qū)），更是給地區(qū)間增值稅橫向分配的不合理帶來雙重壓力。

二是地方發(fā)展模式重投資、輕消費，加劇產能過剩，不利于經濟轉型升級。

由于稅收與生產規(guī)模掛鉤，企業(yè)通過擴大生產規(guī)?？芍苯釉黾拥胤秸亩愂辗殖?，地方政府因此更傾向于支持企業(yè)“做大”而非“做強”，容易造成低端產能過剩與高端產能不足并存的局面。并且，受制于現(xiàn)有激勵結構，地方政府普遍缺乏培育消費市場的積極性，而多元化的消費需求恰恰是引導有效投資、推動產業(yè)升級和創(chuàng)新發(fā)展的重要因素。

目前我國增值稅分配機制中缺乏對消費地的直接補償，主要依賴中央轉移支付在一定程度上間接緩解矛盾。但一般轉移支付機制缺乏明確的分配依據(jù)和有效的激勵約束，效率較低且削弱了地方政府的自主性，難以從根本上緩解稅收歸屬與實際稅源之間的錯配問題。

為緩解生產地原則下增值稅分配機制產生的負面效應，需要考慮建立更為科學、合理、能夠體現(xiàn)消費貢獻的補償機制，以引導地方政府優(yōu)化發(fā)展導向，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

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二、促消費相關稅制改革的國際經驗及啟示

（一）歐盟增值稅分配改革對優(yōu)化我國增值稅分配機制的啟示

歐洲是增值稅的發(fā)源地，歐盟成員國均實行增值稅。在過去三十多年中，歐盟為適應統(tǒng)一市場建設的需要，持續(xù)推動內部跨境增值稅制度從生產地原則向消費地原則的轉型，根本原因在于歐盟一體化程度不斷加深，以及跨境貿易形態(tài)的持續(xù)演變。特別是遠程服務和電子商務的發(fā)展，打破了傳統(tǒng)“生產—銷售”鏈條的地理邊界，使原本以生產地為基礎的征稅模式難以準確反映實際消費地點。

歐盟增值稅改革歷程大致經歷了制度奠基、過渡性制度確立與探索、消費地原則確立與制度轉型，以及確定性增值稅制度構建四個階段。

在歐盟一體化初期，跨境貨物和服務貿易日益頻繁，但成員國對稅收主權的高度敏感使得徹底推行統(tǒng)一制度難度較大，采取了生產地原則作為基本征稅邏輯。這種安排在成員國關系相對松散、邊境尚未完全開放階段，有助于稅收征管穩(wěn)定，順應了各國政府對控制本國財政收入來源的訴求。

隨著“單一市場計劃”的推進，歐盟逐步引入消費地原則，并開始嘗試通過集中清算、電子申報等方式協(xié)調成員國之間的稅收歸屬，以“過渡性增值稅制度”作為折中選擇——即在B2B貨物貿易中適用消費地原則，而在其他交易類型中繼續(xù)沿用生產地原則。

得益于信息技術的進步，在電子商務以及跨境服務貿易迅猛發(fā)展的倒逼之下，歐盟逐步通過技術手段引入“一站式申報機制”（OSS），并明確在未來的“確定性增值稅制度”中，所有跨境交易均由出口商申報、按消費地稅率征稅、稅收歸屬于消費國，最終實現(xiàn)了征稅原則的高度一致性。

事實上，歐盟統(tǒng)一大市場建設過程中面臨的挑戰(zhàn)比我國更大，但經過制度探索，依然取得了積極的成果。

我國進行增值稅分配機制改革的優(yōu)勢還是較為明顯的：一是在地區(qū)協(xié)同方面，不存在稅率不統(tǒng)一或者地區(qū)間不信任的瓶頸；二是過去歐盟由于技術限制而無法落地的征管體系，在現(xiàn)今大數(shù)據(jù)和人工智能的技術條件下已不是無法克服的困難。

借鑒歐盟經驗，我國現(xiàn)階段可以考慮采取“生產地+消費地”并存的復合模式（對應歐盟增值稅改革“過渡性制度確立與探索”的時期），并通過設立過渡性制度安排，逐步過渡到以消費地為主的增值稅收入分配機制。此外，應確立更為精準的補償依據(jù)，對消費地進行轉移支付，建立良性的激勵機制，促使地方政府改善本地消費環(huán)境，推進消費基礎設施的優(yōu)化和升級。