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昨日，媒體報道稱，廣州城管在寫字樓外裝定時噴水裝置驅(qū)趕露宿者。前幾年，廣州城管還在橋底安裝錐形水泥柱，也是為了驅(qū)趕露宿者。在人們的想象中，露宿者是弱勢群體，一個寬容的城市理應(yīng)提供其容身之所，哪怕是樓底下、大樓下。

可問題很復(fù)雜。弱勢群體露宿街頭往往影響公共安全，城管對之進行管理是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹？陀^上，民政局對露宿街頭者負(fù)有更多責(zé)任?？捎侄嗌偃酥溃裾忠灿泻芏嗬Щ螅翰⒉皇敲裾块T不提供社會救助，而是那些流浪者不愿意接收救助。

真是好人難當(dāng)?。?

廣州城管裝噴水裝置驅(qū)離露宿者現(xiàn)場：每次噴水，騎樓下150平方米左右地面基本覆蓋

筆者前些日子在縣級機構(gòu)調(diào)研時，聽到一句俗話：財政是爹、民政是娘，如果說財政是縣級治理的基礎(chǔ)，那么民政則是縣級治理的保障，縣民政局是地方社會的“穩(wěn)定器”。之所以如此，是因為民政局掌握了較多的治理資源，具有特定的職能。從民政局的工作對象看，主要分為三類人員：弱勢群體、涉軍群體和特殊群體。對弱勢群體和特殊群體的救助，民政局起到了“托底”作用；對涉軍群體的優(yōu)撫安置，則有調(diào)節(jié)社會矛盾的功能。

在所有縣級機構(gòu)中，民政局或許是接觸老百姓最多的，因此，也是介入社會治理較多的機構(gòu)。在普通人的印象中，民政局干的活基本上都是“做好人”的活，工作難度應(yīng)該不大；殊不知，在當(dāng)前的社會治理，“好人”也不容易做，民政局儼然成為“第二信訪局”。民政局的困惑是：為什么好人也難當(dāng)？

好人難當(dāng)?shù)睦雍芏唷Ｓ行r候明明做的是好事，卻招來罵聲一片，比如城鄉(xiāng)低保，很多村莊就因為低保名額分配的問題招來無盡的矛盾糾紛，民政局不堪其擾。

有些時候做了一回好人，下一次沒做，反而成了壞人。比如參戰(zhàn)參試人員補助問題，在還沒有補助政策的時候，這些涉軍群體希望有適當(dāng)補助；有了補助政策后，卻仍然不斷上訪，要求提高補助標(biāo)準(zhǔn)。

有些時候“好人”就是一個負(fù)資產(chǎn)，本來不應(yīng)民政局承擔(dān)的責(zé)任卻要其承擔(dān)，比如流浪人員救助問題，民政局把一些流浪人員送回了其家人身邊，但親屬不接受，民政局又不能不管，真是兩難！

總的看來，民政局的困惑根源于兩方面：一是其承擔(dān)的社會功能之間有沖突，調(diào)解社會矛盾的功能過于強大后，反而影響“托底”功能的實現(xiàn)；二是其介入社會極深，但行政能力又極其有限，行政效果當(dāng)然會大受影響。

一

民政局作為“第二信訪局”并不是沒有道理。因為民政局接觸群眾廣泛，因此，每天前來上訪、咨詢、請求救助的老百姓特別多，這是其一。其二是，我調(diào)研的這個縣是貧困縣，全年的財政收入只有8個億，但2013年民政局的民生資金支出就接近1個億。這對于絕大多數(shù)貧困縣來說，是極其寶貴的治理資源，因此，縣領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)調(diào)重大信訪案件時，都喜歡把民政局長帶上，在政策允許的范圍內(nèi)給予救助。

在縣政府的眼中，民政局顯然應(yīng)該發(fā)揮更加積極的維護社會穩(wěn)定的作用；這恰恰與社會保障功能的消極性發(fā)生沖突。這種沖突，導(dǎo)致民政職能發(fā)生異化，在許多領(lǐng)域都表現(xiàn)出來。

A、低保

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度本來就是一個消極的“兜底”政策，能夠領(lǐng)取低保的唯一標(biāo)準(zhǔn)是生活困難。但是，在實際操作過程中，“生活困難”并不是一個純粹的客觀概念，具有極強的主觀性。比如，普通老百姓往往認(rèn)為，那些因好吃懶做而陷入生活困頓的人不應(yīng)“吃低?！?，否則就不符合村莊的道義經(jīng)濟；再如，民政局的基層工作人員往往把居住標(biāo)準(zhǔn)納入是否領(lǐng)取低保的標(biāo)準(zhǔn)之中，可許多居民或許接受親戚的救助而有較好的居住條件，并不意味著其生活條件比較好。總之，哪怕低保的標(biāo)準(zhǔn)制定得再客觀、再細(xì)，也無法窮究現(xiàn)實生活中“貧困”的各種可能性。因此，低保的評定極大地依賴于基層行政力量。

一旦依賴于基層行政力量，就必然會受基層治理環(huán)境的影響，基層政府領(lǐng)導(dǎo)會優(yōu)選考慮民政調(diào)節(jié)社會矛盾的功能。客觀上，這種考慮有歷史合法性。城市居民最低生活保障制度本來就與上世紀(jì)九十年代國企改革等造成下崗工人生活困難的社會問題相關(guān)，因此，低保一開始就服務(wù)于社會穩(wěn)定，這一歷史慣性一直未變。只不過，每個時期有不同的社會穩(wěn)定問題。比如，在中央沒有出臺統(tǒng)一的參戰(zhàn)參試人員生活補助政策之前，地方政府傾向于將部分低保的政策群體定位為那些涉軍群體上訪人員?；鶎诱疄榱司S穩(wěn)，也把低保作為一種政策手段“收買”上訪人員。甚至在拆遷過程中，給予被拆遷戶低保指標(biāo)也成為很多地方通行的“拆遷補償”的一部分。

久而久之，低保塑造了特定的利益群體：下崗工人、涉軍上訪人員、上訪釘子戶、被拆遷戶等等不一而足。由于低保的覆蓋范圍逐年擴大，導(dǎo)致很多早年生活困難，現(xiàn)在生活并不困難的人仍然在吃低保，民間“開著寶馬吃低保”的傳說雖然夸張，但反映的現(xiàn)象卻極為普遍。

由于低保的評定存在一定的主觀性，再加上民政部門的基層行政力量不足，使得低保政策的落實基本上依賴于基層自治組織，這意味著低保還會受各種社會因素的影響，進而出現(xiàn)了“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象。不可否認(rèn)，一些“人情保”、“關(guān)系保”的確是公權(quán)私用的表現(xiàn)，內(nèi)在的機制卻是，低保的調(diào)節(jié)社會關(guān)系的功能取代了社會保障的“托底”功能，這是一種功能異化。

2014年春開始，民政部要求清理“人情保”、“關(guān)系保”，對所有低保戶重新評定，并對低保評定程序作了完善。具體而言，低保的評定主體從民政局轉(zhuǎn)移到基層政府，評定小組由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、民政工作人員、群眾代表共18人組成。這一程序可以解決部分問題，但并不能完全解決功能異化的問題：比如，評定小組中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的發(fā)言權(quán)客觀上要大一些，盡管其票數(shù)并不高；群眾代表也會受制于村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，大姓大族大自然村會占優(yōu)勢，這些都會導(dǎo)入基層政府和社會因素的影響。

B、臨時救助

臨時救助資金雖然不多，但卻是自由裁量最大的一筆民生資金，相對而言也容易發(fā)生功能異化。

首先，主動尋求臨時救助的群眾基本上都是特定人群。客觀上，社會上知道民政局有臨時救助資金預(yù)算的人并不多，一般群眾發(fā)生家庭變故也不會去民政局求助。但是，有兩類人群較為清楚：一是村干部，他們懂政策；二是經(jīng)常到民政局上訪的人，他們不一定知道這個政策，卻因為上訪可以得到民政局的好處，故而形成習(xí)慣。村干部可能會幫助那些生活臨時困難家庭申請臨時救助，但那些老上訪戶卻只是因為獲取利益從政府獲取救助。

其次，臨時救助的一大筆開支用于春夏荒和冬荒救助。客觀上，極少有家庭純粹以農(nóng)為生，季節(jié)性的生活困難已越來越少。因此，遴選被這種類型的被救助對象幾乎是不可能的，這也造成了這一步救助資金難以真正落實。

再次，特定節(jié)日的領(lǐng)導(dǎo)“送溫暖”資金也來自于臨時救助。除了一些特定限制外，救助對象也有極大的隨意性，基本上取決于領(lǐng)導(dǎo)意志。