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發(fā)展環(huán)境變革下，融資平臺面臨迫切的轉(zhuǎn)型壓力

融資平臺在前期債務快速擴張的同時并未培育與其負債水平相適應的資產(chǎn)經(jīng)營能力與盈利能力，使其對外部融資極為依賴且敏感。伴隨中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟運行的深刻變化使得地方融資平臺的發(fā)展環(huán)境面臨深刻變革，前期債務擴張模式已難以維持，“成也融資，敗也融資”的發(fā)展困境迫使現(xiàn)階段的平臺企業(yè)謀求轉(zhuǎn)型。

貨幣收緊，利率中樞上移，融資平臺再融資承壓。伴隨美國與歐洲啟動加息和縮表進程，中國穩(wěn)健偏中性的貨幣政策呈現(xiàn)邊際收緊態(tài)勢，利率中樞持續(xù)上移。截至2017年11月，10年期國債收益率突破4%，為三年來新高。資金成本的持續(xù)上升，一方面直接拉高融資平臺“借新還舊”的成本，另一方面使其財務狀況惡化、信用水平下降，加大平臺企業(yè)在資本市場再融資難度。尤其是財政實力較弱、債務率整體偏高的省份，地方政府對于融資平臺的補貼資源有限，平臺企業(yè)對于外部融資成本變化更為敏感。

金融整頓持續(xù)深入，融資平臺融資暗道受阻。2017年，央行對于商業(yè)銀行的宏觀審慎監(jiān)管（MPA）加強，將表外理財和同業(yè)存單相繼納入MPA考核，一方面影響平臺企業(yè)的可貸資金，另一方面有效控制了“影子銀行”的資金來源。同時，央行出臺《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見（征求意見稿）》，對各類資管機構(gòu)在打破剛性兌付、規(guī)范資金池、消除多層嵌套和通道、精致化管理方面進行明確規(guī)范。伴隨金融整頓和金融改革的持續(xù)深入，地方融資平臺此前借助“影子銀行”規(guī)避監(jiān)管的融資暗道已難以為繼。

監(jiān)管多方面約束，加快融資平臺與政府信用剝離。伴隨國家宏觀調(diào)控重心由穩(wěn)增長向防風險轉(zhuǎn)變，2017年關(guān)于規(guī)范地方政府融資機制的監(jiān)管政策密集出臺，進一步加快地方融資平臺與政府剝離。一方面，加快剝離地方融資平臺與地方政府的信用、債務，通過50號文、87號文、194號文等進一步明晰地方融資平臺與地方政府的界線；另一方面，剝離平臺企業(yè)的政府“債務—投資”代理人角色，由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變。2014年以來，在防范地方債務風險的同時，國家調(diào)控政策更加強調(diào)優(yōu)化政府投融資機制，調(diào)動社會資本參與力度，通過引入市場化力量，倒逼地方融資平臺職能轉(zhuǎn)變。

土地出讓收入下滑，融資平臺償債來源削弱。地方融資平臺的典型融資模式即政府賦予平臺土地使用權(quán)，融資平臺利用土地使用證融資以進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此后通過土地出讓收入償還前期借款。在此模式中，土地收益是外部融資的重要擔保與還款來源。但伴隨經(jīng)濟進入新常態(tài)，土地供給逐步減少，房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，土地收益作為償債來源已難以持續(xù)。2015年中國土地出讓收入為3.37萬億元，同比增速由2010年的106.25%下降至-21.62%，呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢。2016年“營改增”后，地方稅收收入進一步下降，財政收支矛盾加大，地方財政對于融資平臺的償債支持逐步削弱。

融資平臺市場化轉(zhuǎn)型所面臨的挑戰(zhàn)

地方政府融資渠道受限，對融資平臺的依賴與干預仍較高。如前所述，2014年新《預算法》與43號文出臺后，地方政府盡管獲得獨立舉債權(quán)，但在發(fā)債限額約束與地方財權(quán)、事權(quán)不匹配的背景下，一般債券與專項債券資金仍難以彌補地方較大的融資缺口。例如，2017年地方政府債券發(fā)行上限為1.63萬億元，該金額與地方融資平臺年均負債規(guī)模難以匹配。同時，地方政府債券僅由省級政府發(fā)行，而融資需求更高的地市級政府僅能通過省級政府實現(xiàn)債券融資，融資效率及靈活性均較低。在地方各級政府財權(quán)事權(quán)不匹配、融資渠道未真正打開的背景下，平臺企業(yè)的政府融資職能難以真正剝離，政府與平臺之間的雙向依賴仍在持續(xù)深化，給融資平臺向獨立市場化主體轉(zhuǎn)型帶來更大阻力。

平臺企業(yè)投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差。融資平臺承擔的項目主要集中于資金投入多、投資收益少、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資結(jié)構(gòu)十分單一，缺少足以支撐公益性項目的經(jīng)營性項目收益來源，依靠融資平臺自身經(jīng)營難以實現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過政府補助等方式實現(xiàn)盈虧平衡。在當前強監(jiān)管壓力下，融資平臺面臨嚴峻的融資環(huán)境和業(yè)務轉(zhuǎn)型壓力，融資平臺的經(jīng)營性活動尚不穩(wěn)定，利潤增長依然較弱，在累積效應作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結(jié)構(gòu)嚴重失衡；很多融資平臺的資金需求中，用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠高于用于新建項目的額度。

平臺企業(yè)市場化意識弱，運作效率較低。從外部看，融資平臺承擔的公益性項目往往不存在市場競爭問題，相對于純粹的市場競爭主體，缺少來自外部的競爭壓力，不利于運作效率的提升；從內(nèi)部看，融資平臺的運作機制相對于完全市場化的企業(yè)還不夠完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動力不強，由此造成融資平臺的運作效率總體上較低。總體上講，投融資平臺由于其政府屬性，在經(jīng)營管理、項目運作過程中首先關(guān)注的是滿足政府要求，而不是滿足市場需要，從而導致經(jīng)營運行效率較低。

多方舉措防范地方政府債務風險

財權(quán)與事權(quán)合理匹配的財稅體制是地方債務風險管理的基礎(chǔ)。1994年實行的“分稅制”改革，徹底扭轉(zhuǎn)了中央和地方的收入格局，解決了當年中央財政緊缺的問題，但是中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分不盡合理，地方政府財政收入占全國財政收入的比重約為50%，其支出占全國財政支出的比例卻超過80%。因此，要真正消除地方政府債務風險，必須真正建立財權(quán)與事權(quán)合理匹配的財稅體制。2018年2月份，國務院印發(fā)《基本公共服務領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），新時期財政事權(quán)與支出責任劃分改革取得突破，后續(xù)仍須進一步出臺其他細分領(lǐng)域的中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分方案，形成全方位、權(quán)責明確的中央、地方財政事權(quán)和責任劃分體系。與此同時，稅收體系仍須進一步完善，形成“以共享稅為主、專享稅為輔”的中央和地方收入劃分體系，適當提高地方的共享稅分享比例，增加地方主體稅收來源。值得一提的是，中央與地方對共享稅的分享比例一旦確定，應在較長時期內(nèi)保持穩(wěn)定，以保證體制激勵效果。

加快推進地方政府債務信息公開，提高債務管理的透明度。2017年以來，在加快地方政府債務信息公開方面取得了重要進展：2017年6月，《全國和地方資產(chǎn)負債表編制工作方案》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過；2018年3月，財政部發(fā)布《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》；從2017年年末開始，財政部逐月公布地方政府債券發(fā)行和債務余額情況。但從當前來看，我國地方政府債務信息公開仍有諸多不完善之處。一方面，財政部公布的地方政府債券發(fā)行和債務余額情況，僅是地方政府直接債務，而實際上地方政府債務結(jié)構(gòu)復雜，相當一部分債務以城投平臺債務、國有企業(yè)債務、PPP等隱性債務形式存在，信息高度不透明，隱藏著巨大的風險。另一方面，當前我國地方政府債務口徑不統(tǒng)一問題依然存在。從橫向上來看，財政部、發(fā)改委、審計署以及各地地方政府的統(tǒng)計口徑并不完全統(tǒng)一；從縱向上來看，地方政府不同時期披露債務數(shù)據(jù)具有較多隨意性，沒有統(tǒng)一方式。在制度不完善的情況下，我國地方政府債務的信息涵蓋與披露方式需要做出特別的設(shè)計，應根據(jù)我國地方政府債務的實際情況，對隱性債務予以充分考慮，以更為準確地評估地方政府的實際債務水平。與此同時，債務信息的公開應形成完整的制度，有關(guān)部門及地方政府應按一定的時間頻次、可比的統(tǒng)計口徑持續(xù)進行債務信息公開，以合理引導和穩(wěn)定各方預期。