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【觀察者網(wǎng)專欄作者 洪中】

本周末，德國(guó)大選將拉開帷幕，經(jīng)濟(jì)、移民、俄烏也成為近日德國(guó)國(guó)內(nèi)討論的熱點(diǎn)話題。特別是近期因移民問(wèn)題引發(fā)的阿沙芬堡案，更激起了德國(guó)社會(huì)、媒體和政界關(guān)于如何應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題的熱烈討論。各政治黨派對(duì)這一惡性事件的立場(chǎng)，可能對(duì)選民的投票意向產(chǎn)生重大影響。

1月22日，一名28歲的阿富汗男子持刀襲擊了一隊(duì)正在游玩的幼兒園兒童，包括1名兒童在內(nèi)2人身亡，另有2人重傷。圖為警察在阿沙芬堡案發(fā)現(xiàn)場(chǎng) 德國(guó)國(guó)家電視一臺(tái)

作為當(dāng)前德國(guó)最大的反對(duì)黨，基督教民主聯(lián)盟/基督教社會(huì)聯(lián)盟（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)盟黨”）的總理候選人梅爾茨決定主動(dòng)出擊，在阿沙芬堡事件發(fā)生二天后，就提出了一項(xiàng)五點(diǎn)計(jì)劃提案，要求現(xiàn)任政府收緊難民政策。

該五點(diǎn)計(jì)劃的核心內(nèi)容包括：

1）在德國(guó)與鄰國(guó)接壤的所有邊境實(shí)施永久性檢查。

2）拒絕所有未持有效入境證件的非歐盟公民入境，包括尋求政治庇護(hù)者，理由是他們?cè)诘聡?guó)的鄰國(guó)已不再面臨直接迫害。

3）依法應(yīng)當(dāng)被驅(qū)逐出境的人員不得自由行動(dòng)，必須拘留，以確保順利遣返。

4）聯(lián)邦政府須加強(qiáng)對(duì)各州的遣返支持，聯(lián)邦警察將被賦予更大權(quán)限，可直接向法院申請(qǐng)“遣返保障拘留”或“出境準(zhǔn)備拘留”。

5）依法應(yīng)當(dāng)被驅(qū)逐出境且有犯罪記錄或被認(rèn)定為公共安全威脅的人員，可被無(wú)限期拘留，直至其自愿離境或被強(qiáng)制驅(qū)逐。

這五點(diǎn)計(jì)劃內(nèi)容曝光后，立即引發(fā)左派陣營(yíng)的強(qiáng)烈反對(duì)。目前，聯(lián)邦議會(huì)中的左派陣營(yíng)包括執(zhí)政黨社會(huì)民主黨和綠黨，以及在野的左翼黨。

梅爾茨五點(diǎn)計(jì)劃中的第一點(diǎn)要求在德國(guó)所有邊境實(shí)施永久性檢查，這實(shí)際上違背了《申根條約》的精神及歐盟內(nèi)部邊境自由流通的原則。歐盟的難民政策規(guī)定，應(yīng)在歐盟外部邊境實(shí)施嚴(yán)格檢查，入境難民需就近登記申請(qǐng)庇護(hù)，而在庇護(hù)申請(qǐng)審核期間，難民應(yīng)按照比例在各成員國(guó)內(nèi)分?jǐn)偘仓谩?

按照這一政策規(guī)定，尋求庇護(hù)者其實(shí)很難穿越其他成員國(guó)，直接抵達(dá)地處歐盟中部的德國(guó)申請(qǐng)避難。作為歐盟大國(guó)，德國(guó)在難民安置比例上承擔(dān)較大份額，但仍遠(yuǎn)低于當(dāng)前實(shí)際接納的難民數(shù)量。

盡管歐盟的難民政策表面上公平合理，實(shí)際執(zhí)行中卻問(wèn)題重重。地中海沿岸國(guó)家，尤其是希臘和意大利，成為中東和非洲難民的主要登陸點(diǎn)。陸地邊境可筑墻封鎖，但面對(duì)海上難民潮，歐盟邊防警察難以有效阻止登陸。一旦難民踏上歐盟土地，歐盟便有義務(wù)接受其避難申請(qǐng)，而不可能將其強(qiáng)行重新推入海中。

雖然來(lái)自中東和非洲的難民大多因戰(zhàn)亂、宗教或政治迫害而流離失所，但是他們希望在經(jīng)濟(jì)條件更優(yōu)越的國(guó)家尋求庇護(hù)。希臘、克羅地亞及其他巴爾干國(guó)家，為了減少自身負(fù)擔(dān)，往往默許難民繼續(xù)向歐盟腹地遷移。

最具戲劇性的一幕發(fā)生在2015年9月至10月，近三十萬(wàn)難民“兵臨城下”，迫使時(shí)任德國(guó)總理默克爾“開門投降”。這一年，德國(guó)共接收了89萬(wàn)名難民，主要來(lái)自阿富汗、敘利亞和伊拉克。

盡管歐盟承諾接納因戰(zhàn)亂而來(lái)到歐洲的難民，但歐盟各國(guó)在安置難民問(wèn)題上立場(chǎng)分歧，互不相讓。匈牙利和波蘭更是公開聲明拒絕接受任何難民安置。

梅爾茨在提案中指出，既然歐盟無(wú)法執(zhí)行自身制定的難民政策，德國(guó)只能依靠自身力量改變現(xiàn)狀。左派陣營(yíng)則認(rèn)為，如果采納梅爾茨的主張，實(shí)質(zhì)上是削弱歐盟根基，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可能導(dǎo)致歐盟的瓦解。

一條充氣船上載著129名難民漂渡地中海 德國(guó)新聞社

梅爾茨五點(diǎn)計(jì)劃中的第二點(diǎn)，實(shí)際上意味著德國(guó)不再直接接受任何難民，包括尋求政治庇護(hù)者。由于德國(guó)在二戰(zhàn)期間大規(guī)模迫害猶太人和政治異見者，部分幸存者設(shè)法逃離，他們?cè)诎ㄖ袊?guó)在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家獲得了政治庇護(hù)。因此，戰(zhàn)后德國(guó)在基本法第16a條中明確規(guī)定：受政治迫害者享有庇護(hù)權(quán)。

德國(guó)左派陣營(yíng)認(rèn)為，向所有政治避難者提供庇護(hù)，是德國(guó)對(duì)歷史反省和倫理責(zé)任的體現(xiàn)。如今若放棄這一承諾，無(wú)異于偏離德國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)二戰(zhàn)歷史的深刻檢討與“永不再犯”的基本立場(chǎng)。

梅爾茨五點(diǎn)計(jì)劃中的第三點(diǎn)和第五點(diǎn)，要求德國(guó)政府對(duì)所有應(yīng)被遣返的難民實(shí)施拘留，直至他們被遣返出境。這一要求首先與現(xiàn)行法律相沖突。

目前，對(duì)應(yīng)被遣返的難民進(jìn)行拘留的法律依據(jù)是針對(duì)外國(guó)人的《居留法》。但《居留法》第62條明確規(guī)定，只有在其他方式無(wú)效的情況下才可實(shí)施拘留，而且對(duì)于有未成年人的家庭，原則上不得實(shí)施拘留。顯然，這一法律條款背后的考量是人道主義原則。

根據(jù)《居留法》第62條，拘留分為“出境準(zhǔn)備拘留”和“遣返保證拘留”。出境準(zhǔn)備拘留適用于遣返判決已定但仍在組織實(shí)施的非法移民，最長(zhǎng)不得超過(guò)六周。遣返保證拘留針對(duì)有潛逃嫌疑，且遣返判決將在三個(gè)月內(nèi)作出的非法移民，最長(zhǎng)也就十八個(gè)月。

梅爾茨提出的“對(duì)所有應(yīng)被遣返的難民實(shí)施拘留，且可以無(wú)限期拘留”，顯然不符合現(xiàn)行法律。此外，無(wú)論是“出境準(zhǔn)備拘留”還是“遣返保證拘留”，都屬于行政拘留，關(guān)押場(chǎng)所不是普通監(jiān)獄，而是專門設(shè)立的“遣返人員拘留所”。如果按照梅爾茨的設(shè)想，德國(guó)需要新建大量這樣的拘留設(shè)施。梅爾茨自己也清楚，他的這一設(shè)想在短期內(nèi)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。

梅爾茨五點(diǎn)計(jì)劃中的第四點(diǎn)，要求賦予聯(lián)邦警察直接向法院提出拘留申請(qǐng)的權(quán)利。然而，按照現(xiàn)行法律，只有外國(guó)人管理局才有權(quán)提出此類申請(qǐng)。梅爾茨的本意是繞過(guò)外國(guó)人管理局，減少行政扯皮，提高執(zhí)行效率。但這一做法破壞了德國(guó)當(dāng)前“公、檢、法”和政府機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)平衡，直接擴(kuò)大了警察的司法影響力。

此外，德國(guó)左翼精英對(duì)擴(kuò)大警察權(quán)限一直保持高度警惕，因?yàn)樗麄內(nèi)杂浀孟Ｌ乩諘r(shí)代蓋世太保的歷史。

梅爾茨在聯(lián)邦議會(huì)解釋五點(diǎn)計(jì)劃提案 德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)

按德國(guó)現(xiàn)行法律來(lái)看，難民本不該成為德國(guó)社會(huì)的一個(gè)大問(wèn)題。避難者入境后申請(qǐng)庇護(hù)，住在政府安置的住所等待外國(guó)人管理局的決定。如果申請(qǐng)獲批，他們可以合法居留并工作；如果申請(qǐng)被拒，必須自行離境或被強(qiáng)制遣返。如果避難者不服外國(guó)人管理局的決定，可以向法院上訴。

但在實(shí)際操作中，各聯(lián)邦州外國(guó)人管理局的辦事效率差距極大。據(jù)媒體報(bào)道，萊法州平均只需5個(gè)月，而勃蘭登堡州則長(zhǎng)達(dá)39個(gè)月。如果避難申請(qǐng)者不服，繼續(xù)上訴到法院，案件再拖上幾年是常有的事。

人手不足是外國(guó)人管理局和法院辦案緩慢的主要原因，而由于德國(guó)政府財(cái)政緊張，這一問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。在這漫長(zhǎng)的等待中，一些避難者心理崩潰，患上精神疾??；一些人受極端思想影響，最終走上極端化的道路，其實(shí)并不足為奇。